I OSK 3674/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-02-08	
Data wpływu	2018-09-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kręcichwost - Durchowska /sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Monika Nowicka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Sygn. powiązane	II SA/Op 67/17	
Skarżony organ	Rada Miasta~Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1518; art. 2 pkt 3a i art. 22b; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Fundacji [...] z siedzibą w W. i Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 67/17 w sprawie ze skarg E. H. i Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r., Nr XXV/381/16 w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego" oddala skargi kasacyjne.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 67/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skarg E. H. i Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził od Gminy N. na rzecz skarżącej, E. H., kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] października 2016 r. Rada Miejska w N. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy N. świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego".

Uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – dalej jako "u.s.g.") oraz art. 2 pkt 3a i art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm. – dalej jako "u.ś.r."). W § 1 postanowiono, że ustanawia się świadczenie pieniężne – "bon wychowawczy", którego szczegółowe zasady przyznawania i wysokość określa załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi N. (§ 2). Określono również, że do wniosków złożonych na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy N. świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego" (Dz. Urz. Woj. Opol. poz. 540 i 841) zastosowanie mają przepisy przedmiotowej uchwały (§ 3), natomiast uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w N. traci moc (§ 4). Rada postanowiła również, że uchwala podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 5). W stanowiącym załącznik do uchwały Regulaminie przyznawania bonu wychowawczego (dalej jako "Regulamin"), w § 5 ust. 1 ustalono, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodzin zamieszkałych na terenie Gminy N., że pierwszeństwo przyznania bonu wychowawczego, w ramach środków przeznaczonych na ten cel w budżecie Gminy na dany rok, z podziałem na dwa okresy przyznawania świadczenia, wynikające z § 4 ust. 4, przysługuje wnioskodawcom spełniającym łącznie następujące kryteria:

1) wnioskodawcy są biologicznymi lub adopcyjnymi rodzicami dzieci pozostającymi w związku małżeńskim i wychowującymi wspólnie co najmniej dwoje dzieci, z których drugie i każde kolejne dziecko spełnia kryterium wieku określone w § 2;

2) w przypadku dziecka w wieku od rozpoczęcia 13. miesiąca życia do ukończenia 3 roku życia przynajmniej jedno z rodziców wykonuje pracę na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego osiągając z tego tytułu wynagrodzenie wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, albo prowadzi aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, natomiast drugie z rodziców sprawuje opiekę nad dzieckiem w domu; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia;

3) w przypadku dziecka w wieku od ukończenia 36. miesiąca życia do ukończenia 6. roku życia oboje rodzice wykonują pracę na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie, wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, albo prowadzą aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, za wyjątkiem sytuacji, gdy jedno z rodziców nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z nich ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, pod warunkiem, iż z tytułu sprawowania tej opieki pobiera świadczenie pielęgnacyjne; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia;

4) spełniają odpowiednio pozostałe wymagania określone w niniejszym Regulaminie, w szczególności kryteria określone w § 3 ust. 3 Regulaminu.

W § 5 ust. 2 Regulaminu postanowiono, że wypłata świadczeń w danym okresie przyznawania świadczenia, wynikającym z § 4 ust. 4, zarówno dla osób spełniających kryteria pierwszeństwa określone w ust. 1, jak i pozostałych osób, spełniających kryteria określone w § 3, z zastrzeżeniem ust. 3, odbywa się według kolejności wpływu wniosków na dany okres, tj. decydująca będzie data i godzina wpływu wniosku do Urzędu Miejskiego w N. Natomiast w § 5 ust. 3 Regulaminu określono, że ze względu na postanowienia ust. 1 w przypadku, gdy środki zabezpieczone na wypłatę bonu wychowawczego w budżecie Gminy na dany rok, w danym okresie przyznawania świadczenia, wynikającym z § 4 ust. 4, nie pozwalają na przyznanie i wypłatę świadczenia wszystkim osobom uprawnionym wskazanym w Regulaminie, osobom, którym nie przysługuje pierwszeństwo określone w ust. 1, nie zostanie przyznane świadczenie. Z kolei w § 7 Regulaminu Rada Miejska określiła kryteria utraty uprawnień do bonu. W tym zakresie Rada postanowiła m.in., że wnioskodawca, który pobrał nienależnie bon wychowawczy, jest obowiązany do jego zwrotu (§ 7 ust. 3). Za nienależnie pobrany bon uważa się:

1) świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących utratę prawa do tego świadczenia;

2) świadczenie przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie;

3) świadczenie przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona lub zmieniona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do tego świadczenia lub przyznano je na inny okres (§ 7 ust. 4). O zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rozstrzyga Burmistrz N. w drodze decyzji administracyjnej (§ 7 ust. 5). Nienależnie pobrany bon wychowawczy podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (§ 7 ust. 6). Natomiast kwota świadczenia, o którym mowa w ust. 4, podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany w decyzji, o której mowa w ust. 5. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu wypłaty świadczenia do dnia spłaty (§ 7 ust. 7).

Pismem z [...] grudnia 2016 r. E. H., na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwała Radę Miejską w N. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały, ewentualnie o uchylenie § 5 i § 7 ust. 3-7 Regulaminu.

Na powyższe wezwanie Rada Miejska w N. nie udzieliła odpowiedzi.

Pismem z [...] stycznia 2017 r. E. H. złożyła skargę na wyżej opisaną uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale, w tym § 5 Regulaminu, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 w zw. z art. 7, art. 18, art. 32, art. 65 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP. Podniosła też zarzut naruszenia art. 22b ust. 2 u.ś.r. przez postanowienia § 7 ust. 3-7 Regulaminu.

W odpowiedzi na skargę Gmina N. wniosła o oddalenie skargi, uznając, że zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza wskazane w skardze przepisy prawa w sposób przesądzający o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego.

Skarżąca, w piśmie z [...] lutego 2017 r., odniosła się do argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 67/17, Sąd odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania Fundacji [...] z siedzibą w W. (dalej: "Fundacja"), a postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Sąd odrzucił zażalenie Fundacji na to rozstrzygnięcie.

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł również Rzecznik Praw Obywatelskich, zaskarżając:

- § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu w zakresie, w jakim uzależnia pierwszeństwo przyznawania bonu od tego, że wnioskodawcy, będący biologicznymi lub adopcyjnymi rodzicami dzieci, pozostają w związku małżeńskim;

- § 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu w zakresie, w jakim uzależnia pierwszeństwo przyznawania bonu w sytuacji opisanej w tym przepisie od tego, że przynajmniej jedno z rodziców wykonuje pracę na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę albo prowadzi aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia;

- § 5 ust. 1 pkt 3 Regulaminu w zakresie, w jakim uzależnia pierwszeństwo przyznawania bonu w sytuacji opisanej w tym przepisie od tego, że oboje rodzice wykonują pracę na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie, wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, albo prowadzą aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia.

Zaskarżonym przepisom Regulaminu, Rzecznik zarzucił naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 i art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r. w związku z art. 94 Konstytucji, art. 2 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 Konstytucji, wnosząc o stwierdzenie nieważności tych przepisów.

W odpowiedzi na skargę Rzecznika, Gmina N. wniosła o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną już w odpowiedzi na skargę E. H.

Postanowieniem z 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 224/17, Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), połączył sprawę o sygnaturze akt II SA/Op 224/17 ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Op 67/17 ze skargi E. H. oraz postanowił o prowadzeniu tych spraw pod sygnaturą akt II SA/Op 67/17.

Przy piśmie z [...] lipca 2017 r. Burmistrz, w wykonaniu wezwania Sądu, przesłał uzasadnienie do zaskarżonej uchwały.

Na wezwanie Sądu, Burmistrz przesłał również protokół z sesji Rady Miejskiej z [...] października 2016 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę i wyjaśnił, że uzasadnienie do niej nie zostało przedstawione radnym.

Przy piśmie z [...] lipca 2017 r. Burmistrz N. przesłał uwagi na temat zarzutów podniesionych w skargach.

W wyniku rozpoznania wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich, postanowieniem z 17 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 67/17, Sąd odmówił dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Natomiast postanowieniem z 29 listopada 2017 r., sygn. akt I OZ 1680/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie.

Następnie postanowieniem z 29 grudnia 2017 r. Sąd, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., dopuścił Fundację do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika.

W piśmie z [...] lutego 2018 r. Fundacja poparła stanowisko Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargi, po ocenie ich dopuszczalności, przypomniał m.in., że kwestionowana uchwała została wydana na podstawie art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., zgodnie z którym rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może, w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5, określając szczegółowe zasady ich przyznawania oraz ich wysokość. W przepisie tym zawarto upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy w sprawie świadczenia na rzecz rodziny. Upoważnienie do wydania takiej uchwały ma charakter fakultatywny, więc sama rada decyduje o tym, czy na terenie gminy będą przysługiwały tego rodzaju świadczenia, zwłaszcza, że ich wypłaty, jak stanowi art. 22b ust. 4 u.ś.r., finansowane są ze środków własnych gminy. Wskazać również trzeba, że zgodnie z art. 22b ust. 3 u.ś.r. do przedmiotowych świadczeń, nie stosuje się przepisów rozdziałów 4, 6 i 7.

Sąd wojewódzki przypomniał też, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest u.ś.r.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. A contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność.

Pojęcie "istotne naruszenie prawa", jak wskazał Sąd, nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Uznając, że zaskarżony akt został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, Sąd pierwszej instancji odwołał się przede wszystkim do celów u.ś.r. oraz konstytucyjnych wzorców normatywnych, dotyczących ochrony i opieki oraz pomocy, jaką Państwo deklaruje się zapewnić rodzinie.

Następnie, odniósł przedstawione rozważania do postanowień zaskarżonego Regulaminu i podkreślił, że kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Upoważnienie organów samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego nie może oznaczać nieskrępowanej swobody tych organów w stanowieniu tych aktów. Przepis wykonawczy może jedynie "wykonywać" ustawę, nie może natomiast regulować materii, co do której ustawodawca nie zdecydował się na upoważnienie organów samorządowych do samodzielnej regulacji. Rada gminy, decydując się na wprowadzenie świadczeń, określonych w art. 22b u.ś.r., nie jest związana przepisami ustawy dotyczącymi m.in. kryterium dochodowego, warunków przyznawania świadczenia, czy wysokości tego świadczenia, jednak stosowna uchwała w tym przedmiocie musi odpowiadać wymogom formalnym wynikającym z generalnych norm kompetencyjnych podejmowania uchwał, jak też przesłankom merytorycznym wynikającym ze szczegółowej normy kompetencyjnej upoważniającej radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Aby uchwała w powyższym przedmiocie spełniała merytoryczne wymogi prawne, powinna odpowiadać zakresowi, który wynika z przepisu. Sąd dodał też, że ustawodawca w art. 22b u.ś.r. nie przesądził, jakiego rodzaju świadczenia mogą być przyznane. Rada gminy może więc dowolnie podejmować decyzje w tym zakresie, jednak zgodnie z założeniami lokalnej polityki społecznej oraz zasadami zawartymi w Konstytucji RP i u.ś.r. Rada, decydując się na udzielanie omawianego wsparcia finansowego, określa szczegółowe zasady jego udzielania w drodze uchwały. Z treści art. 22b u.ś.r. wynika, że rada gminy dysponuje znaczną swobodą regulacyjną i nie jest ograniczona szczegółowymi postanowieniami ustawy, może zatem określić krąg osób uprawnionych. Zawiera on jednak ogólne wskazanie, że szczegółowe zasady udzielania zapomogi określa uchwała rady gminy, co oznacza swobodę kreowania przez daną gminę reguł, na podstawie których ma być przyznawane świadczenie (w tym jego wysokość), jednak w ramach obowiązującego porządku prawnego. Poza tym w świetle art. 22b u.ś.r., Gmina zobowiązana jest wskazać, jakie lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny wzięła pod uwagę. Kwestionowane przepisy uchwały wykreowały przywileje majątkowe dla określonej grupy podmiotów, co niewątpliwie jest dopuszczalne na gruncie Konstytucji RP, ale musi mieć silne oparcie w wyrażanych przez nią wartościach.

W rozpatrywanej sprawie, jak zauważył Sąd, z przedłożonego protokołu sesji Rady Miejskiej z [...] października 2016 r. wynika, że radnym nie przedstawiono żadnego uzasadnienia w kwestii ustalonych zasad pierwszeństwa przyznawania "bonu wychowawczego". Przedłożony przez organ dokument nie pozwala zatem ustalić, jakimi wartościami kierował się uchwałodawca, wprowadzając określoną w § 5 Regulaminu zasadę pierwszeństwa. Dopiero na wezwanie Sądu Burmistrz sporządził dokument nazwany "Charakterystyka lokalnych potrzeb w zakresie świadczeń na rzecz rodziny". W ocenie Sądu, takie działanie organu, który różnicując sytuację prawną beneficjentów wprowadzonego świadczenia, jednocześnie nie wskazuje przyczyn ustanowionych kryteriów pierwszeństwa, jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Ponadto, ustalając kategorię osób uprawnionych i zasady przyznawania uprawnienia do świadczeń na rzecz rodziny, rada gminy musi w szczególności uwzględnić wynikający z art. 32 Konstytucji RP nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii.

Cechą wspólną adresatów uchwały, istotną z punktu widzenia możliwości wprowadzenia na terenie Gminy N. świadczenia pieniężnego na rzecz rodziny, jest pozostawanie osób zamieszkałych na terenie Gminy N. w relacjach rodzinnych, zdefiniowanych w art. 3 pkt 16 u.ś.r. i w stosunku do tej kategorii osób, Rada zdecydowała się określić zasady pierwszeństwa w dostępie do świadczeń. Jako kryterium pierwszeństwa wskazano m.in. pozostawanie rodziców dzieci w związku małżeńskim (§ 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu) oraz wykonywanie pracy przez co najmniej jednego lub obojga rodziców (§ 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Regulaminu) na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego, z wynagrodzeniem wynoszącym co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, albo prowadzenie aktywnej działalności gospodarczej lub rolniczej w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Powyższe kryteria statuują krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczenia. Sąd nie kwestionuje możliwości wprowadzenia zasad pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia, jednak kryteria pierwszeństwa, podobnie jak kryteria uzyskania świadczenia, nie mogą mieć charakteru dyskryminującego. Zdaniem Sądu, zastosowanie kryteriów pierwszeństwa w sytuacji braku wystarczających środków dla wszystkich beneficjentów, prowadzi do pozbawienia osób uprawnionych wypłaty należnego im świadczenia. Tryb uzyskania świadczenia nie może prowadzić do nieuzasadnionego faworyzowania jednych podmiotów, a dyskryminowania innych. Wynikająca z art. 32 Konstytucji zasada równości wobec prawa, stanowi jedno z podstawowych praw jednostki w demokratycznym państwie prawa. Z zasady tej wynika zaś nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Oznacza to, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary bez zróżnicowań dyskryminujących czy faworyzujących. Wynika z tego w szczególności, że prawodawca, przyznając uprawnienia, nie może określać kręgu osób, którym te uprawnienia przysługują w sposób dowolny. Musi on przyznawać dane uprawnienia wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. Jeśli natomiast określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niemniej jednak, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.

Jak podkreślił Sąd wojewódzki, różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse uznania za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej.

W kontrolowanej sprawie, jak słusznie zauważył Rzecznik Praw Obywatelskich, wprowadzenie zasad pierwszeństwa różnicuje sytuację prawną beneficjentów świadczenia, ponieważ w bezpośredni sposób wpływa na możliwość realizacji ich uprawnienia. Rada, korzystając z możliwości wprowadzenia odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych, dokonała zróżnicowania ich sytuacji w ten sposób, że tylko niektórym z nich przyznała pierwszeństwo w uzyskaniu świadczenia. W ocenie Sądu, przyjętych przez Radę kryteriów przyznania pierwszeństwa nie można uznać za racjonalne, ponieważ nie służą one realizacji wskazanych wyżej celów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani nie pozostają w związku z innymi wartościami konstytucyjnymi, wymagającymi szczególnej ochrony. Trzeba dostrzec, że na gruncie konstytucyjnym rodzinę stanowi każdy trwały związek dwóch lub więcej osób, składający się z co najmniej jednej osoby dorosłej i dziecka, oparty na więzach emocjonalnych, prawnych, a przeważnie także i na więzach krwi.

W ocenie Sądu, należy zatem mieć na uwadze cel u.ś.r., tj. wspieranie rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, jak i systematykę całej ustawy, obejmującą w ramach rodziny nie tylko małżeństwa, rodziców dzieci, ale np. ich opiekunów faktycznych. Określenie "rodzina" powinno być odczytywane w kontekście całej u.ś.r., która umożliwia nabycie świadczeń rodzinnych także opiekunom prawnym oraz osobom, które występują o przysposobienie dziecka, a więc opiekunom faktycznym. W przekonaniu Sądu, nie można przyjąć, że odmienną regulację może zawierać uchwała rady gminy w sprawie świadczeń na rzecz rodziny. Poza tym kryteria zróżnicowania sytuacji prawnej beneficjentów "bonu wychowawczego" muszą pozostawać w bezpośrednim związku z realizacją celu u.ś.r. oraz wartościami konstytucyjnymi. Muszą zatem łączyć się ze wsparciem opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej funkcji rodziny.

W ocenie Sądu, z pewnością dopuszczalne byłoby udzielenie pierwszeństwa w uzyskaniu spornego świadczenia tym rodzinom, które potrzebują takiego wsparcia. Bezspornie też omawiane świadczenie nie ma jedynie charakteru pomocy adresowanej tylko do rodzin w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej, jednak nastawione jest przede wszystkim na wsparcie rodziny, o której mowa w art. 3 pkt 16 u.ś.r. Ponadto ustanawiając to świadczenie Rada zobowiązana jest wziąć pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie jego uzyskiwania. Tymczasem, w świetle zaskarżonej uchwały, lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny są uzasadniane okolicznościami, że rodzice dzieci pozostają w związku małżeńskim oraz w stosunku pracy, służbowym lub prowadzą działalności gospodarczą bądź rolniczą. Nie ulega również wątpliwości, że w następstwie zastosowania kryteriów pierwszeństwa, świadczenia zostały pozbawione dzieci wychowujące się w rodzinach niepełnych, a zasługujących zarówno według u.ś.r., jak i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP na szczególną opiekę ze strony państwa w zakresie m.in. przyznawania świadczeń rodzinnych.

Sąd dodał, że wartości, cele i motywy, którymi kierowała się Rada wprowadzając "bon wychowawczy" zawarła w odpowiedzi na skargę wskazując, że uchwała została skierowana do tych rodzin, które zostały pominięte w polskim systemie wsparcia, tzn. rodzin pełnych, formalnie usankcjonowanych, aktywnych zawodowo i zaradnych życiowo. Rozwiązania przyjęte w kwestionowanej uchwale stanowią, zdaniem organu, przejaw realizacji normy wynikającej z art. 18 Konstytucji RP, którego celem jest zobowiązanie władz publicznych do podejmowania takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz małżonkami. Osoby świadczące pracę na podstawie innych form niż stosunek pracy czy stosunek służbowy nie zostały wyeliminowane z kręgu świadczeniobiorców, o czym przesądza treść § 3 ust. 2 Regulaminu. Natomiast w ramach realizacji przyjętej przez Gminę polityki społecznej i zamiaru osiągnięcia przyjętych celów, postanowiła ona jedynie, w ramach regulacji § 5 Regulaminu, przyznać pierwszeństwo otrzymania bonu wychowawczego tym osobom, które świadczą pracę na podstawie trwałych i stabilnych form zatrudnienia. W tym zakresie Gmina N. miała na względzie, że pomoc finansowana z jej budżetu nie będzie mieć charakteru socjalnego, a przyjęte rozwiązanie miało przeciwdziałać sytuacji zawierania "fikcyjnych" umów cywilnoprawnych w celu uzyskania świadczenia.

Zdaniem Gminy, realizacja prawa do świadczeń wprowadzonych w uchwale musi uwzględniać możliwości jej budżetu. Środki planowane w budżecie danego roku na cel wypłaty bonu mają zaspokoić potrzeby maksymalnie dużej liczby świadczeniobiorców, jednak w pierwszej kolejności tych, którzy spełniają kryteria uznane w ramach przyjętej przez Gminę polityki społecznej jako priorytetowe z punktu widzenia osiągnięcia zamierzonych przez Gminę celów. Tymi celami było natomiast skierowanie pomocy na zasadzie pierwszeństwa do tej grupy osób, która ze względu na określone w § 5 kryteria w sposób najpełniejszy może zrealizować zamierzone przez Gminę cele przyjętej polityki społecznej.

W ocenie Sądu, Radzie Miejskiej w N. można postawić zarzut stworzenia przez nią rozwiązań pozornych, które w praktyce nie prowadzą do realizacji ustalonych w uchwale celów, a więc udzielenia pomocy rodzinom. Przyjęte przez Radę Miejską w N. kryteria pierwszeństwa nie realizują dyrektyw art. 22b u.ś.r., jak też art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, abstrahując całkowicie od lokalnych potrzeb. Ponadto zasada pierwszeństwa w przyznawaniu "bonu wychowawczego" wprowadzona została nie ze względu na realizację art. 18 Konstytucji RP i szczególne potrzeby małżeństw i osób zatrudnionych na podstawie trwałych i stabilnych from zatrudnienia, ale przed wszystkim ze względu na ograniczone środki budżetowe, co przyznała sama Gmina.

Wywiedziona z treści art. 22b ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. kompetencja Rady Gminy N. do określenia zasad przyznawania świadczeń nie jest nieograniczona i nie może być wykonywana z naruszeniem porządku prawnego, w szczególności zasad konstytucyjnych, w tym zasady równości wobec prawa.

Sąd dodał też, że w świetle u.ś.r. podstawowe znaczenie ma mieć wsparcie funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej rodziny, stąd beneficjentem "bonu wychowawczego" są dzieci uprawnionych do jego otrzymania rodziców. Przyznanie "bonu wychowawczego" można ujmować jako jedną z form realizacji przez władze publiczne konwencyjnego obowiązku zapewnienia dzieciom jak najlepszych warunków życia i rozwoju. Biorąc jednak pod uwagę, że zaskarżone regulacje uzależniają pierwszeństwo uzyskania świadczeń przeznaczonych dla dzieci od pozostawania przez ich rodziców w związku małżeńskim, można w tym przypadku mówić o dyskryminacji dzieci w realizacji ich uprawnienia do otrzymania od władz publicznych jak najlepszych warunków życia i rozwoju ze względu na status dziecka oraz ze względu na status prawny jego rodziców. Rada Gminy w realizacji przyznanych jej zadań nie można podejmować, tak jak to stało się w rozpoznawanej sprawie, środków o charakterze dyskryminacyjnym lub kolidującym z sensem i rolą wartości określonych w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, Rada naruszyła też zasadę niedyskryminacji, wykluczając z kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo pierwszeństwa w uzyskaniu omawianego świadczenia, osoby pracujące m.in. na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy też innych form świadczenia pracy, np. osoby wykonującej pracę na podstawie umowy członkowskiej z Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną. Uzależnienie otrzymania pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia przeznaczonego dla dziecka od źródła dochodów jego rodziców budzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności z art. 32 i art. 65 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Sądu, zastosowanie takiej dyskryminacji nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Sąd wojewódzki dodał też, że z przepisów u.ś.r. nie wynika kompetencja organu uchwałodawczego gminy do określenia w ramach uchwały procedury w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Upoważnienie ustawowe wyraźnie stanowi o uprawnieniu rady do określenia jedynie zasad przyznania świadczenia. Powyższy wniosek uzasadnia dodatkowo treść art. 22a ust. 3 u.ś.r., z której wynika m.in., że do świadczeń rodzinnych, przyznawanych na podstawie uchwały rady gminy, nie stosuje się rozdziału 6 dotyczącego Postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w którym zawarte są m.in. zasady ich zwrotu stąd, w ocenie Sądu, zakwestionowana regulacja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja [...] z siedzibą w W. oraz Gmina N.

Fundacja [...] z siedzibą w W. zaskarżyła wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że za cechę istotną (relewantną), uprawniającą radę gminy (radę miejską) do dyferencjacji podmiotów uprawnionych do otrzymywania świadczenia rodzinnego w postaci "bonu wychowawczego", nie może być uznane pozostawanie w związku małżeńskim i wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie, wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę albo prowadzenie aktywnej działalności gospodarczej lub rolniczej w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia określonego uchwałą rady gminy (rady miejskiej), podczas gdy rada gminy (rada miejska) jest uprawniona do określenia cechy istotnej w sposób odpowiadający aksjologii konstytucyjnej, zachęcając do stabilizacji życiowej w ramach preferowanego konstytucyjnie modelu rodziny opartego o małżeństwo, a także do zaradności i aktywności zawodowej adresatów świadczenia określonego uchwałą;

2) art. 18 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ukształtowanie przez radę gminy (radę miejską) świadczenia rodzinnego, o którym mowa w art. 22b ust. 1 u.ś.r. w taki sposób, by realizować obowiązek opieki nad małżeństwem poprzez wprowadzanie udogodnień, z których małżeństwa mogą korzystać w sposób preferencyjny, podczas gdy wskazany przepis Konstytucji RP stanowi podstawę do wprowadzania przez radę gminy (radę miejską) takich udogodnień prawnych, z których małżeństwa mogą korzystać w sposób preferencyjny, a nawet wyłączny, przez co afirmuje się instytucję małżeństwa i dąży do stabilizacji stosunków społecznych;

3) art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do świadczeń o charakterze rodzinnym, oraz że kreuje po stronie potencjalnych beneficjentów pomocy prawo podmiotowe do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, podczas gdy art. 71 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy świadczeń o charakterze socjalnym i wyraża zasadę polityki państwa, a zatem nie kreuje praw podmiotowych w jakiejkolwiek formie;

4) art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, w której Regulamin przyznawania "bonu wychowawczego", stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały, nie zabrania wykonywania jakiejkolwiek pracy czy zawodu, ani też nie nakłada takiego obowiązku, zaś naruszony przepis proklamuje wolność pracy, która przejawia się brakiem przymusu wykonywania określonej pracy, jak również brakiem ograniczeń polegających na uniemożliwieniu wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia;

5) art. 22b ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten wymaga, by rada gminy (rada miejska) w sposób sformalizowany ujawniła, jakie lokalne potrzeby przesądzają o ustanowieniu przez Gminę świadczeń innych niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5 tej ustawy, podczas gdy z przepisu tego nie da wyprowadzić się tego rodzaju obowiązku;

6) art. 22b ust. 2 i 3 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy objęte zarzutem wykluczają możliwość uregulowania przez radę gminy (radę miejską) zasad zwrotu świadczeń rodzinnych, o których mowa w art. 22b ust. 1 tej ustawy, podczas gdy z przepisów powyższych wynika kompetencja rady gminy (rady miejskiej) do uregulowania zasad zwrotu świadczeń rodzinnych, w zakresie odpowiadającym wyłączonym na podstawie art 22b ust. 3 wskazanej ustawy przepisom jej rozdziału szóstego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie od skarżących na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Gmina N. również zaskarżyła wyrok w całości oraz zarzuciła mu:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 71 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 18 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, nieuwzględniającą charakteru prawnego przepisów zamieszczonych w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP jako zasad prawa i ich kontekstu systemowo-aksjologicznego oraz przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że art. 71 ust. 1 Konstytucji RP wyklucza możliwość wspierania rodzin, takiego jak przewidziane w uchwale Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r.;

b) art. 18 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, nieuwzględniającą charakteru prawnego tego przepisu jako zasady ustrojowej implikującej obowiązek ważenia przez władze publiczne poszczególnych wartości oraz przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że art. 18 Konstytucji RP wyklucza możliwość wspierania rodzin, takiego jak przewidziane w uchwale Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r.;

c) art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i nast. u.ś.r. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu wyłącznie cechy więzów rodzinnych (w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych) jako cechy relewantnej przy ustalaniu podobieństwa lub odmienności sytuacji podmiotów uprawnionych oraz nieuprawnionych do pierwszeństwa na podstawie uchwały Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r., a także przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i nast. u.ś.r. sprzeciwia się różnicowaniu podmiotów, takiemu jak przewidziane w uchwale Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. (czyli różnicowaniu podmiotów poprzez przyznanie niektórym z nich prawa pierwszeństwa do bonu wychowawczego);

d) art. 32 w zw. z art. 18 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że odmienne potraktowanie przez zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. niektórych podmiotów podobnych nie może zostać uzasadnione racjonalnymi względami (wartościami) wynikającymi z art. 18 Konstytucji RP;

e) art. 184 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu kontroli uchwały Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. pod względem celowościowym, a więc przy wykorzystaniu kryterium celowościowego, zamiast posłużenia się wyłącznie kryterium legalności;

f) art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z preambułą do Konstytucji RP w zakresie, w jakim odwołuje się ona do zasady subsydiarności przez niezastosowanie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz niezastosowanie zasady subsydiarności w trakcie kontroli uchwały Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r.;

g) art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wynika z niego zasada proporcjonalności przez niezastosowanie tej zasady i nieproporcjonalną ingerencję w samodzielność Gminy N. przejawiającą się w stwierdzeniu w całości nieważności uchwały Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r.;

h) art. 22b u.ś.r. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu obowiązków rady gminy wynikających z tych przepisów oraz przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że powołane przepisy wykluczają dopuszczalność funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r.;

i) art. 22b u.ś.r. w zw. z przepisami rozdziału 6 tej ustawy oraz w zw. z art. 44 ust. 3 pkt 1 i art. 254 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie upoważniają rady gminy do określenia procedury zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że określona w uchwale Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. procedura zwrotu nienależnie pobranego bonu wychowawczego jest niezgodna z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 133 § 1 zd. 1 i art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. przez błędne i niezgodne z aktami sprawy ustalenie i przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. różnicuje sytuację podmiotów podobnych;

b) art. 133 § 1 zd. 1 i art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. przez błędne i niezgodne z aktami sprawy ustalenie i przedstawienie w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, że Rada Miejska w N., podejmując uchwalę Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. nie wzięła pod uwagę lokalnych potrzeb w zakresie świadczeń na rzecz rodziny;

c) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wielu niejasnych, niespójnych lub kontrfaktycznych stwierdzeń, w tym odnośnie do podstawy prawnej orzekania, które nie pozwalają na pełną kasacyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi E. H. oraz skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwalę Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy N. świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego" oraz o zasądzenie od stron przeciwnych kosztów postępowania według obowiązujących przepisów prawa, w tym kosztów zastępstwa procesowego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie od stron przeciwnych kosztów postępowania według obowiązujących przepisów prawa, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Gmina N. wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismami z [...] maja 2018 r. i [...] lipca 2018 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł odpowiedzi na skargi kasacyjne Fundacji oraz Gminy N., wnosząc o ich oddalenie.

Pismem z [...] czerwca 2018 r. Gmina N. uzupełniła skargę kasacyjną.

Pismem z [...] lipca 2020 r. uczestnik postępowania, E. H., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem z [...] października 2020 r., sygn. akt I OSK 3674/18, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), poinformował strony o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej (pkt 1 zarządzenia).

Rzecznik Prawo Obywatelskich, w piśmie z [...] października 2020 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

E. H., w piśmie z [...] listopada 2020 r. wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Fundacja, w piśmie z [...] listopada 2020 r., wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Gmina N. w piśmie z [...] listopada 2020 r. nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3674/18, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Rzecznik Prawo Obywatelskich wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Gmina N. nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz oświadczyła, że posiada możliwości techniczne do uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Fundacja wniosła o przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

E. H. nie zajęła stanowiska.

Zarządzeniem z [...] września 2021 r., sygn. akt I OSK 3674/18, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm. – dalej jako "ustawa COVID-19") zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne nie podlegają uwzględnieniu.

Skarga kasacyjna Rady Miejskiej w N. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oczywiście uzasadnienie wyroku sądu pełni zróżnicowane funkcje (legitymizacyjną, perswazyjną, kontrolną), a jego model jest przedmiotem zainteresowania doktryny oraz teorii prawa (zob. Uzasadnienia decyzji stosowania prawa. Red. I. Rzucidło-Grochowska. M. Grochowski, Warszawa 2015). Nie jest jednak konieczne, aby uzasadnienie wyroku wydanego przez sąd w indywidualnej sprawie odpowiadało określonemu (jednemu z wielu) doktrynalnemu modelowi podejmowania rozstrzygnięcia i prezentowało stanowisko sądu w sposób i w zakresie odpowiadający temu modelowi (np. ważenia wartości czy modelowi proces of justification, na jakie wskazuje skarga kasacyjna). W stosunku do uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego stawiana jest teza, że ze względu na kryterium, jakim jest legalność kontrolowanego aktu, znaczącą rolę w uzasadnieniu odgrywa wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Dla stron postępowania element ten ma znaczenie ze względu na kasacyjny charakter rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Odgrywa też rolę w toku kontroli instancyjnej, ma bowiem wpływ na ocenę prawidłowości realizacji przez sąd I instancji jego funkcji kontrolnej. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem jest sąd II instancji, co tworzy po stronie sądu I instancji obowiązek przedstawienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób pozwalający na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. W piśmiennictwie, z powołaniem na judykaturę, podkreśla się, że uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem (W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne. [w:] Uzasadnienia decyzji..., op. cit., s. 351-354). Ponieważ zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy przepisu postępowania, warunkiem jego skuteczności jest stwierdzenie możliwego istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala na jego kontrolę instancyjną (zob. np. wyroki NSA: z 20 października 2021 r., sygn. akt III FSK 266/21, z 15 października 2021 r., sygn. akt III OSK 399/21, z 24 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 755/21, z 7 października 2021 r., sygn. akt II OSK 292/21 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA")

W odniesieniu do wymogu zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę zaskarżenia, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA: z 3 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 357/21, z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 500/21, CBOSA). Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można natomiast kwestionować oceny prawnej Sądu pierwszej instancji.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zrozumienie stanowiska Sądu pierwszej instancji i przedstawionej przez ten Sąd argumentacji nie rodzi po stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudności, nie ogranicza zatem możliwości kontroli instancyjnej. Ze względu na przedmiot skargi, przedstawienie stanu faktycznego sprawy sprowadza się do faktów dotyczących podjęcia uchwały, treści kwestionowanych postanowień Regulaminu, zarzutów skargi i stanowisk stron. Nie wykazano, aby w tym zakresie Sąd pierwszej instancji pominął istotne okoliczności faktyczne lub przedstawił je w sposób niezgodny z materiałem źródłowym.

Jeżeli chodzi o wyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji podstaw rozstrzygnięcia, to zgłaszane w skardze kasacyjnej wątpliwości i niejasności nie są rzeczywiste, bazują na zestawieniu fragmentów wypowiedzi Sądu pierwszej instancji z pominięciem czynionych przez Sąd nawiązań do uprzednich twierdzeń czy wniosków podsumowujących, wobec czego nie potwierdzają istnienia przeszkód do merytorycznej analizy stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Bezpodstawne są zwłaszcza zastrzeżenia pod adresem uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczące kompletności argumentacji czy walorów eksplanacyjnych. Z jednej strony należy uznać, że stanowią one w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, co wykracza poza granice wyznaczone art. 141 § 4 p.p.s.a. i podlega rozpoznaniu w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego w zakresie zgłoszonym w tych zarzutach. Wówczas kontroli podlegać będzie zasadność twierdzeń ferowanych przez Sąd pierwszej instancji odnośnie do naruszonych zasad konstytucyjnych i ich wzajemnej relacji czy wagi dla legalności kontrolowanej uchwały. Z drugiej zaś strony zastrzeżenia te czynione są w nawiązaniu do stanu faktycznego możliwego do wywołania uchwałą, podczas gdy Sąd pierwszej instancji kontrolował warstwę normatywną.

Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że ww. przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd wojewódzki nie dokonał takiej kontroli, albo że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Orzekając w stosunku do aktu prawa miejscowego Sąd pierwszej instancji nie mógł także naruszyć art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oparcie natomiast, w analizowanej sprawie, wyroku na przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd.1 p.p.s.a., wskazać bowiem należy, że z przedstawionego przez Sąd wojewódzki stanu faktycznego nie wynika, aby Sąd ten oparł się na materiałach pochodzących spoza akt sprawy lub też, aby jakiś materiał pominął.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej Gminy N. również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że rozpoznaniu nie może podlegać zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji w zw. z art. 1 i nast. u.ś.r. Wynikający z art. 183 § 1 p.p.s.a. warunek rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej i przewidziany w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych, oznaczający obowiązek podania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oznacza, że nie spełnia tego warunku wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie "art. 1 i nast. u.ś.r.". Takie ogólne odwołanie się do w istocie nieoznaczonych przepisów i wskazanie na całą ustawę uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie zarzutu.

Kolejnym zarzutem był zarzut oparty na błędnej wykładni art. 71 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 18 Konstytucji. Jego postawienie standardowo wiąże się ze wskazaniem naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i określeniem, jaka powinna być prawidłowa treść przepisu, względnie normy prawnej (jeżeli zaakceptować taką terminologię i koncepcję normy prawnej jako reguły zachowania konstruowanej z przepisów prawa, także na drodze ich interpretacji). W skardze kasacyjnej, kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji nie odwołano się zasadniczo do naruszonych dyrektyw interpretacyjnych. Błąd wykładni został natomiast zidentyfikowany jako nieuwzględnienie charakteru, rodzaju tych przepisów, jako stanowiących zasady prawa. W odniesieniu do art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zarzucono Sądowi pierwszej instancji, że wskazany przepis, będący zasadą prawa, traktował jak regułę ustanawiającą bezwzględny i jednokierunkowy obowiązek władz publicznych udzielania pomocy rodzinom będącym w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, podczas gdy model stosowania przepisów, będących zasadami, przewiduje możliwość stopniowania, odstąpienia w pewnym przypadku od realizacji na rzecz realizacji innej zasady, bardziej relewantnej dla danego przypadku. Podczas gdy przepisy-reguły są stosowane na zasadzie "wszystko albo nic", przepisy–zasady podlegają optymalizacji, mogą być spełniane w określonym stopniu, aby urzeczywistnić też inne, relewantne dla sprawy zasady. Za taką relewantną zasadę uznano w tym przypadku zasadę z art. 18 Konstytucji RP, dotyczącą ochrony małżeństwa jako związku kobiety i mężczyzny. Autor skargi kasacyjnej nie podawał przy tym w wątpliwość, że objęty zarzutem przepis stanowi właśnie zasadę tak rozumianą, a poza wskazaną cechą nie podawał dodatkowych kryteriów przyjętej kwalifikacji.

Mając na uwadze podane źródła, w oparciu o które przedstawiono tę charakterystykę, można przyjąć, że w skardze kasacyjnej odwołano się do koncepcji łączonej z nazwiskami R. Dworkina i R. Alexy’ego. W związku z tym wypada wyjaśnić, że od lat 90-tych XX wieku dostrzegalne jest niewątpliwie otwarcie polskiego prawoznawstwa na koncepcje tych autorów, wprowadzające do dyskursu o zasadach prawa wiele nowych elementów, uprzednio nieobecnych w polskim piśmiennictwie. Nie jest jednak tak, że w polskim prawoznawstwie, doktrynie i praktyce orzeczniczej nie funkcjonowało pojęcie zasad prawa. Zderzenie tradycyjnie przyjętego w polskim prawoznawstwie aparatu pojęciowego z propozycjami wymienionych autorów, traktowanymi przez część autorów jako koncepcje "zewnętrzne", doprowadziło do nieporozumień w zakresie siatki pojęciowej dotyczącej rozumienia zasad prawa. Wspólną cechą siatki pojęciowej tradycyjnie ukształtowanej w polskim prawoznawstwie i propozycji wymienionych wyżej autorów jest zaś to, że zasady są charakteryzowane jako normy prawa. Natomiast opozycja zasad względem reguł – w rozumieniu tych autorów – wprowadza rozróżnienie obce tradycji polskiego prawoznawstwa. W konsekwencji powstaje sytuacja, w której zakres znaczeniowy zwrotu "zasada prawa", przyjęty w polskim piśmiennictwie, tylko częściowo pokrywa się z propozycjami terminologicznymi R. Dworkina i R. Alexy’ego. Niektóre normy, zaliczane do grupy zasad, w ujęciu powyższych autorów – zgodnie z tradycyjną siatką pojęciową – stanowią nie zasady, a reguły i odwrotnie. Normy traktowane powszechnie jako zasady prawa, na gruncie tej propozycji teoretycznoprawnej, stanowią reguły, a to ze względu na kryterium niekonkluzywnego bądź optymalizującego charakteru (zob. L. Morawski: Zasady prawa – komentarz krytyczny, [w:] Studia z filozofii prawa, red. J. Stelmach, Kraków 2001, s. 71-81). Sytuację tę opisuje S. Tkacz w pracy "O zintegrowanej koncepcji zasad prawa w polskim prawoznawstwie. Od dogmatyki do teorii" (Toruń 2014, s. 64-67), powołując szeroką literaturę dotyczącą właśnie trudności zintegrowania teoretycznych koncepcji R. Dworkina i R. Alexy’ego z dorobkiem polskiej nauki prawa i praktyki, dotyczącym zasad prawa. Jak zauważa przy tym w powołanej wyżej pracy L. Morawski, wyodrębnienie reguł od zasad nie jest konsekwencją zastosowania racji lingwistycznych, lecz kwestią interpretacji, czy dane normy będą traktowane jako zasady, czy reguły (s. 75), a niekonkluzywność czy optymalizacyjny charakter nie są osobliwą cechą zasad prawnych, lecz stanowią "jeden z najbardziej powszechnych wyróżników ewolucyjnych we współczesnym prawie" (s. 76). Trzeba też zwrócić uwagę, że traktowanie reguł i zasad jako opozycji (a takie założenie zaprezentowano właśnie w skardze kasacyjnej), nie jest w piśmiennictwie dotyczącym zasad prawa niekwestionowane. W ujęciu proponowanym przez H. Ávila, o tym, do której kategorii (reguł, zasad czy postulatów) zostanie zaliczona norma decyduje nie tekst, lecz sposób interpretacji (użycia) tekstu w procesie stosowania prawa, w zależności od tego, jaką argumentację przedstawi interpretator. W procesie stosowania prawa ta sama norma może przybrać postać zarówno zasady, jak i reguły. To w konsekwencji interpretator decyduje, jaki status nadać normie (H. Avila, Theory of Legal Principes, Dordrecht 2007, s. 11-44, 133-134). Na to, że nieodłączny element definiowania zasad prawa stanowi sposób ich stosowania przez sądy wskazuje się również w polskim piśmiennictwie (zob. M. Korycka-Zirk, Teorie zasad prawa a zasada proporcjonalności, Warszawa 2012, s. 207). W kontekście argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej odnotowania wymaga również propozycja teoretyczna, która opiera odróżnienie reguł od zasad na innym kryterium: reguły formułują nakaz określonego postępowania, a zasady obowiązek realizacji określonej wartości (M. Kordela, Zasady prawa. Studium teoretycznoprawne. Poznań 2012, s. 47).

Uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie służy rozstrzyganiu kwestii podejmowanych w prawoznawstwie i teorii prawa. Dla poprawności rozstrzygnięcia sądu administracyjnego nie ma także znaczenia, czy przyjęta przez sąd argumentacja jest koherentna z określoną koncepcją teoretycznoprawną. Przedstawione powyżej skrótowe uwagi, dotyczące problemu wyróżniania zasad prawa i rozróżniania zasad od reguł, okazały się w tym wypadku konieczne jedynie z tego powodu, że zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący błędnej wykładni został sprowadzony do wadliwej kwalifikacji przez Sąd pierwszej instancji art. 71 ust. 1 i art. 18 Konstytucji RP, jako nieprawidłowego rozpoznania statusu normatywnego tych przepisów. Takie uzasadnienie nie jest jednak wystarczające do uznania zasadności zarzutu błędnej wykładni. Jak bowiem wyżej zasygnalizowano, status normy – jako zasady – nie jest możliwy do stwierdzenia w sposób opisowy z pominięciem koncepcji, na gruncie której taki status został jej nadany, a teoria prawa oferuje w tym zakresie różne, konkurencyjne propozycje. Nadto uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie dostarcza dowodów na to, że Sąd ten przyjął tak uproszczony sposób rozumowania, jak przedstawia to skarga kasacyjna i zaniechał "ważenia" wartości. Sąd pierwszej instancji nie posłużył się bowiem optyką "wszystko albo nic" w odniesieniu do przyjętych w uchwale kryteriów pierwszeństwa, lecz przedstawił opartą na systemowym podejściu argumentację, z jakich powodów (również związanych z aksjologią Konstytucji RP) uznaje te rozwiązania uchwały za sprzeczne z prawem.

Nie są uzasadnione również zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 1 zd. 2 i art. 18 Konstytucji RP przez uznanie, że wykluczają one możliwość wspierania rodzin w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale, art. 32 w zw. z art. 18 Konstytucji RP przez uznanie, że art. 18 Konstytucji nie uzasadnia przyjętego w uchwale zróżnicowania sytuacji jej adresatów i art. 22b w zw. z art. 2 Konstytucji przez uznanie, że powyższe przepisy wykluczają możliwość pozostawienia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym.

Przepisy prawa miejscowego stanowią element systemu prawa, nie ulega zatem wątpliwości, że powinny pozostawać w zgodzie również z normami rangi konstytucyjnej. Odwołanie się do standardów Konstytucji przy kontroli aktu prawa miejscowego jest zatem zrozumiałe i uprawnione. Faktem również jest, że na poziomie Konstytucji szereg norm ma charakter programowy, stanowi wyraz określonej aksjologii, a także normy Konstytucji chronią różne wartości. Trafne, a zarazem oczywiste, jest przy tym twierdzenie skargi kasacyjnej, że te różne wartości nie w każdym przypadku będą podlegały realizacji w takim samym stopniu. W odniesieniu do działalności prawotwórczej, w zależności od przedmiotu regulacji, pewne z nich mogą bowiem uzyskać pozycję uprzywilejowaną, inne natomiast będą miały znaczenie podrzędne lub nie będą relewantne.

Stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, mające na celu wykazanie, że rozwiązanie przyjęte w kwestionowanej uchwale, dotyczące pierwszeństwa w dostępie do świadczenia, ma uzasadnienie na gruncie wartości konstytucyjnych, nie zostało jednak – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w adekwatny i przekonujący sposób uzasadnione. Przy obszerności wywodów, zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do następującej argumentacji:

- rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej korzystają z różnych form wsparcia przewidzianych w państwowym i samorządowym systemie pomocy, kryteria pierwszeństwa w dostępie do bonu wychowawczego, ustanowionego zaskarżoną uchwałą, rodzin tych nie dyskryminują i nie pozbawiają wsparcia z innych źródeł. Kryterium pierwszeństwa przyjęte w kwestionowanej uchwale nie narusza art. 32 Konstytucji RP i zasady równości, albowiem nie prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów cechujących się taką samą cechą relewantną. Istnieją przecież rodziny, które korzystają z masywnej i rozbudowanej pomocy ze środków publicznych oraz rodziny, które takiej pomocy nie pobierają, grupy te znajdują się w zupełnie różnej sytuacji faktycznej i prawnej. Rodziny, którym uchwała przyznaje pierwszeństwo w uzyskaniu pomocy – w świetle powszechnie obowiązujących przepisów – są w mniejszym stopniu uprawnione do jakiejkolwiek pomocy, tak pieniężnej, jak i w postaci dostępu do usług publicznych,

- uprawnienia przewidziane w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP mogą być dochodzone w granicach określonych w ustawie, akty wydawane na podstawie ustawy mogą je zatem moderować,

- inne wartości konstytucyjne mogą uzasadniać ograniczenie szczególnej pomocy dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej i majątkowej, do prawodawcy należy miarkowanie stopnia realizacji poszczególnych wartości,

- taką wartością jest w szczególności małżeństwo i rodzina oparta na małżeństwie, podlegające szczególnej ochronie na mocy art. 18 Konstytucji RP,

- przyjęte w uchwale kryterium pierwszeństwa dla rodzin opartych na małżeństwie i posiadających ustabilizowana sytuację zawodową zostało dokonane w celu docenienia i wspomożenia tych rodzin, aby promować tego rodzaju podstawowe komórki społeczne będące pożądanym modelem, znajduje ono uzasadnienie w art. 18 Konstytucji RP i zostało wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności,

- ochrona małżeństwa jest wytyczną również dla prawodawcy lokalnego, który może w przyjmowanych regulacjach dokonywać "wyważenia" konkurencyjnych zasad i realizować je w zakresie adekwatnych dla konkretnej sytuacji, organy gminy mają zatem konstytucyjną podstawę do podejmowania działań wspierających małżeństwo i sytuacyjnego ograniczania zakresu ochrony rodziny na rzecz pełniejszej ochrony małżeństwa.

Argumentacja podana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje zatem, że motywem do wprowadzenia w uchwale kryterium pierwszeństwa w dostępie do świadczenia był fakt ograniczonej ilości środków finansowych, uniemożliwiający przyznanie bonu wszystkim rodzinom. Natomiast przyczyną wybranych kryteriów pierwszeństwa był zamiar – znajdujący w przekonaniu Gminy oparcie w aksjologii Konstytucji – wspierania, upowszechniania i promowania na terenie Gminy tych przejawów życia rodzinnego, które z punktu widzenia wspólnoty samorządowej i całego państwa, są najbardziej cenne, pożądane i korzystne, a polegają na zawieraniu małżeństw, posiadaniu dzieci, wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego i wychowywaniu dzieci przy jednoczesnym utrzymywaniu się z własnej pracy, bez zdawania się na wsparcie ze strony władzy publicznej. Takie kryterium pierwszeństwa ma motywować mieszkańców do postaw pożądanych, realizacji modelu rodziny opartej na małżeństwie, aktywnej zawodowo i ekonomicznie samodzielnej. W odpowiedzi na skargę wprost przyznano, że z założenia przyjęta pomoc nie jest skierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, korzystających z innych form wsparcia udzielanego przez państwo, ale jest skierowana do tych rodzin, które zostały przez państwo pominięte w systemie wsparcia – rodzin pełnych, formalnie usankcjonowanych, aktywnych zawodowo i zaradnych życiowo.

W ocenie składu orzekającego, oczywiście model rodziny, uznany przez Gminę za pożądany i wartościowy, akcentujący trwałość, zaradność i samodzielności ekonomiczną rodziny, wart jest aprobaty. Tym niemniej teza skargi kasacyjnej, że rodziny realizujące ten model pozbawione są wsparcia władzy publicznej, zaś rodziny będące w trudnej sytuacji majątkowej i społecznej korzystają z rozbudowanych form wsparcia nie jest jednak możliwa do rzeczowej weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na brak danych faktograficznych, zaś Sąd nie jest uprawniony do czynienia ustaleń faktycznych we własnym zakresie. Takich danych nie zawiera również skarga kasacyjna, choć wskazano w niej na rozwiązania normatywne różnych aktów prawnych, które z zasady łączą udzielanie pomocy ze środków publicznych z różnymi przypadkami upośledzenia ekonomicznego czy społecznego, trudnościami w zaspokajaniu potrzeb (w tym szczególnych) lub ograniczeniu w wypełnianiu ról społecznych. Nawet jednak gdyby uznać, że ocena przedstawiona w skardze kasacyjnej znajdowała potwierdzenie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i nie była arbitralna, a osoby i rodziny znajdujące się w sytuacji trudniejszej niż standardowa były adresatami zróżnicowanych działań pomocowych ze strony władzy publicznej, nie rozstrzygało to kwestii, czy taki stan rzeczy świadczył o nierówności dopuszczającej podjęcie działań korygujących i uprawniał Gminę do przyjęcia zakwestionowanych rozwiązań. Mieszkańcy gminy mogą bowiem za pomocą różnych form aktywności społecznej propagować preferowane modele rodziny i życia społecznego, niniejsza sprawa dotyczyła jednak tego, czy możliwe było wydatkowanie środków publicznych w oparciu o kryteria przyjęte w zakwestionowanej przez Sąd wojewódzki uchwale.

Pierwszy problem dotyczył tego, czy w uchwale, podejmowanej na podstawie art. 22b ust. 1 u.ś.r., możliwe było przyjęcie rozwiązań, których celem miałoby być – jak to wskazano w skardze kasacyjnej – propagowanie rodziny opartej na małżeństwie, a to ze względu na konstytucyjną zasadę ochrony małżeństwa. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5 ustawy. Celem uchwały nie jest zatem propagowanie którejś z form rodziny (małżeństwa), ale ustanowienie dodatkowych świadczeń na rzecz rodziny. Uchwała taka jest aktem prawa miejscowego i jest wydawana w oparciu o upoważnienie zawarte w ustawie. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jak trafnie zauważa się w doktrynie, ze względu na umocowanie w upoważnieniu ustawowym, "wszystkie akty prawa miejscowego mają wykonawczy charakter w szerokim tego słowa znaczeniu. Wykonawczy w stosunku do ustawy charakter mają więc zarówno akty określane przez doktrynę mianem «wykonawczych», jak też akty wydawane na podstawie upoważnień generalnych. Jedne i drugie służą wykonywaniu ustawy w tym znaczeniu, że jedne i drugie muszą być zgodne z celami ustawowych upoważnień i nie mogą przekraczać wyznaczonych przez ustawy granic" (A. Dąbek: Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 76-77).

Fakt, że podstawą podjęcia uchwały jest upoważnienie zawarte w ustawie oznacza, że prawodawca lokalny nie ma więc, wbrew twierdzeniem stawianym w skardze kasacyjnej, swobody w wyborze preferowanych wartości porównywalnej ze swobodą ustawodawcy, ale powinien uwzględnić aksjologię ustawy. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera legalną definicję rodziny w art. 3 pkt 16. Stanowi on, że ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Pojęcie rodziny dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być zatem rozumiane stosunkowo szeroko i być oparte na kilku kryteriach, które nie preferują określonej formy prawnej organizacji rodziny, gdyż wszystkie jej postacie należy uznać za równoprawne. Jest to przy tym rozumienie rodziny zgodne z art. 18 Konstytucji RP. Skoro zaś art. 22b ust. 1 u.ś.r. daje podstawę dla rady gminy do ustanowienia świadczeń na rzecz rodziny, a jednocześnie ustawa definiuje pojęcie rodziny, to zróżnicowanie dostępności do świadczenia ustanowionego uchwałą w oparciu o preferencję małżeństwa nie może być uznane za prawidłowe. Nie umożliwia tego w szczególności bezpośrednie powołanie się na art. 18 Konstytucji RP, który stanowi, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Wszystkie wymienione w art. 18 Konstytucji RP instytucje społeczne mają bowiem taką samą wagę, a zatem nie nadają się na kryterium II stopnia, mogące rozstrzygać spór o to, która z nich powinna być chroniona w wyższym stopniu od pozostałych lub w sposób preferencyjny. System świadczeń rodzinnych, należący do szerszego systemu zabezpieczenia społecznego, to system norm służących wsparciu rodziny – a nie małżeństwa jako takiego – które, jakkolwiek podlegające ochronie konstytucyjnej, jest w ujęciu konstytucyjnym wartością równorzędną z rodziną. W ustawie dotyczącej wspierania rodziny (i w aktach wydanych na podstawie takiej ustawy) to rodzina będzie wartością pierwotną i adresatem działań. Różnicowanie zatem dostępu rodzin do świadczeń rodzinnych w oparciu o kryterium małżeństwa, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może znaleźć uzasadnienia w art. 18 Konstytucji RP. Jednocześnie podkreślić też trzeba, że ustawa, a w konsekwencji uchwała podejmowana na jej podstawie, nie odnoszą się do pozycji i uprawnień małżeństwa jako takiego, ale do rodziny jako jednej z równorzędnych wartości wymienionych w art. 18 Konstytucji RP.

Nie była też trafna argumentacja, odwołująca się do kryterium sprawiedliwości, bo tak należy zakwalifikować argumenty wskazujące, że zastosowane kryterium pierwszeństwa w dostępie do świadczenia ma na celu wyrównanie dysproporcji w świadczeniach uzyskiwanych przez rodziny będące w trudnej sytuacji społecznej oraz majątkowej i przez rodziny dobrze sobie radzące, stabilne, mające źródło utrzymania, nie korzystające z pomocy społecznej i nie mające zaległości w regulowaniu zobowiązań publicznych. W tym przypadku stanowisko skargi kasacyjnej pomija bowiem istotny fakt, że świadczenia rodzinne finansowane są ze środków publicznych, gdyż zgodnie z art. 22b ust. 4 u.ś.r., wypłaty świadczeń ustanowionych uchwałą, finansowane są ze środków własnych gminy. Jak wyżej zaś zasygnalizowano, ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi część systemu zabezpieczenia społecznego, wobec czego wskazuje się, że jest w całości aktem normatywnym, służącym realizacji w szczególności takich zasad konstytucyjnych, jak zasada sprawiedliwości społecznej i solidarności społecznej (K. Rokicka-Murszewska [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 1). Wydatkowanie środków publicznych stanowi ich redystrybucję. Jak przyznaje w skardze kasacyjnej sama Gmina, środki te są ograniczone, wobec czego konieczne jest ustanowienie kryteriów ich rozdzielania. W tym zakresie decydujące i podstawowe znaczenia ma art. 2 Konstytucji RP i wyrażona w nim zasada sprawiedliwości społecznej: Rzeczpospolita Polska jest państwem urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W przypadku dystrybucji środków publicznych oznacza to, że środki pochodzące z danin i podatków przekazywane są tym członkom społeczności, którzy z różnych powodów we własnym zakresie nie mogą lub nie uzyskują odpowiednich środków dla zaspokojenia koniecznych potrzeb. Wydatkowanie ograniczonych środków publicznych – w ramach systemu zabezpieczenia społecznego – nie może zatem służyć ani propagowaniu pożądanego modelu życia, ani nagradzaniu osób taki model realizujących, ale wyłącznie redystrybuowaniu środków na rzecz osób tych środków pozbawionych. Zasada sprawiedliwości społecznej ma funkcję redystrybucyjną, a u jej podstaw leży idea międzyludzkiej i ogólnospołecznej solidarności. Poprzez urzeczywistnianie prawnej zasady sprawiedliwości społecznej realizuje się moralny imperatyw solidarności nakazujący społeczeństwu udzielanie pomocy osobom potrzebującym, zaś grupom lepiej sytuowanym materialnie – warstwom i środowiskom upośledzonym, w szczególności wówczas, gdy to upośledzenie powstało w wyniku niezawinionych, obiektywnych przyczyn (zob. M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, art. 2). Nakaz urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej jest adresowany do państwa, to znaczy do wszystkich organów państwowych, bez względu na ich konstytucyjną lub doktrynalną klasyfikację, w szczególności zaś do organów legislatywy.

Trafne wobec powyższego było stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zwrócił uwagę na fakt, że w przypadku różnicowania dostępu rodzin do świadczeń rodzinnych należy wziąć pod uwagę zasadę z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, zgodnie z którym rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Prawo do szczególnej pomocy oznacza przy tym nie tylko prawo do szczególnych środków wsparcia, ale także pierwszeństwo do świadczeń w zbiegu z rodzinami, które znajdują się w dobrej (lepszej) sytuacji społecznej i materialnej. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zasadą jest utrzymywanie się poszczególnych osób w oparciu o własne środki, a pomoc państwa ma charakter akcesoryjny i świadczona jest wyłącznie tym osobom, które we własnym zakresie nie mogą zaspokoić swoich potrzeb. Argumentacja skargi zmierza natomiast w przeciwnym kierunku, wobec czego zasadnie została przez Sąd pierwszej instancji zakwestionowana jako naruszająca standardy konstytucyjne. W sytuacji, w której konieczne jest podjęcie decyzji jak rozdysponować w systemie świadczeń rodzinnych ograniczone środki publiczne, nie może odbywać się to kosztem rodzin podlegających szczególnej ochronie (uprawnionych do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych). Rozumowanie, przyjęte w skardze kasacyjnej zostało zatem już w punkcie wyjścia oparte na założeniu błędnym i sprzecznym z aksjologią i zasadami Konstytucji. Nie jest przy tym tak, jak to stwierdzono w skardze kasacyjnej, że kryterium pierwszeństwa, w postaci pozostawania rodziców w związku małżeńskim, jest proste do zrealizowania i zależy od ich woli, bo utrata przez rodzinę jej pełnego charakteru nie jest tylko skutkiem woli, a bywa także skutkiem zdarzeń od woli osób niezależnych, takich jak np. śmierć jednego z rodziców.

Nie znajduje też potwierdzenia zarzut, że Sąd pierwszej instancji zastosował inne kryterium kontroli uchwały, niż jej legalność i naruszył art. 184 zd. drugie Konstytucji RP oraz art., 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do poglądu, że kryteria przyznania świadczenia muszą łączyć się ze wsparciem funkcji rodziny, o jakiej mowa w art. 3 pkt 16 u.ś.r., znajduje bowiem pełne potwierdzenie. Okoliczność ta nie miała zaś miejsca w niniejszej sprawie, albowiem Gmina ewidentnie podnosiła, że przyjętą regulację orientowała na ochronę małżeństwa. Teza Sądu pierwszej instancji nie była zatem wyrazem przeprowadzenia kontroli z odwołaniem się do kryterium celowości a stwierdzeniem faktu. Nie stanowił przy tym oceny również passus uzasadnienia, że Gmina nie przedstawiła danych statystycznych, potwierdzających przyjęte założenia dotyczące sytuacji rodzin i nie wyjaśniła, dlaczego przyjęty model redystrybucji środków skuteczniej miał wpłynąć na wzrost dzietności w Gminie. Stawiane w skardze kasacyjnej w tym zakresie zarzuty były efektem intencjonalnej reinterpretacji poszczególnych fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie odnosiły się jednak bezpośrednio normatywnych argumentów podanych przez Sąd pierwszej instancji.

Pozbawiony podstaw był również zarzut naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z zasadą subsydiarności i zasadą proporcjonalności. Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Dokonując kontroli uchwały jednostki samorządu Sąd pierwszej instancji działał zaś na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozpoznając więc skargę na taki akt i podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji nie mógł tym samym naruszyć art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jak wyżej natomiast wskazano, teza jakoby gmina była uprawniona do prowadzenia samodzielnej polityki społeczno-rodzinnej nie znajdował uzasadnienia w porządku normatywnym, regulującym podejmowanie aktów prawa miejscowego. Prawidłowe było także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że właśnie ze względu na wyłączne uprawnienie gminy do ustanowienia aktu prawa miejscowego, na etapie jego kontroli, sąd administracyjny nie może, przez stwierdzanie nieważności części postanowień, dokonywać takich zamian w treści aktu prawa miejscowego, które nie odpowiadają założeniom i zamiarom prawodawcy lokalnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, właśnie taka praktyka byłaby naruszeniem zasady samodzielności gminy. Całość argumentacji przedstawionej przez Gminę wyraźnie więc dowodzi, że zakwestionowane rozwiązanie w zakresie dystrybucji środków własnych na cele związane z bonem wychowawczym było zasadniczym i istotnym elementem przyjętego modelu, zarówno pod względem zamierzonych celów, jak i z powodu na ograniczone środki finansowe. Sąd nie mógł zaś tego modelu zmienić, gdyż mógł go jedynie wyeliminować z porządku prawnego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Ostatnia kwestia podniesiona w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczyła zakresu upoważnienia zawartego w art. 22b ust. 2 u.ś.r. i podstaw do uregulowania w uchwale procedury zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Delegacja, zawarta w art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., wyraźnie wskazuje na trzy podstawowe elementy, które rada gminy jest władna uregulować w ramach stosownego aktu prawa miejscowego. Są nimi: ustanowienie świadczenia dla mieszkańców gminy, określenie szczegółowych zasad jego przyznawania, a także jego wysokości. W niniejszej sprawie sporne było, jaki był zakres wyrażenia "szczegółowe zasady przyznawania" świadczenia. Ustawa w art. 1 ust. 1 określa, że jej przedmiotem są: (1) warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz (2) zasady ustalania, (3) przyznawania i (4) wypłacania tych świadczeń. Wskazuje się, że zakres przedmiotowy ustawy obejmuje wobec powyższego zarówno określenie "warunków", jak i "zasad". Warunki nabywania to przesłanki, które powinien spełnić beneficjent, aby świadczenie uzyskać. Zasady (ustalania, przyznawania i wypłacania) to reguły postępowania, które mają na celu uregulowanie postępowania organu administracji (tak. T. Kuczyński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art.1, teza 3.).

W przypadku uchwały, podejmowanej na podstawie art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., podstawą do określenia w niej warunków nabywania świadczenia jest zawarte w ust. 1 upoważnienie do ustanowienia dla osób zamieszkałych na terenie gminy świadczenia na rzecz rodziny odpowiadającego potrzebom lokalnym. Natomiast w odniesieniu do zasad (ustalania, przyznawania i wypłacania), delegacja zawarta w art. 22b ust. 2 u.ś.r. daje gminie kompetencję jedynie do określenia zasad "przyznawania". Skoro w dwóch przepisach ustawy ustawodawca posłużył się takim samym określeniem ustawowym, a regulacja ta wyznacza przedmiotowy zakres kompetencji rady gminy do ustalenia przepisów prawa miejscowego, zaś przepisów tego rodzaju nie można interpretować rozszerzająco (przez zastosowanie np. wykładni celowościowej czy funkcjonalnej), to zgodnie z dyrektywą nakazu wykładni homonimicznej (takim samym wyrażeniom należy nadawać takie samo znaczenie), należy uznać, że ustawodawca ograniczył kompetencję gminy wyłącznie do określenia zasad przyznawania świadczenia, poza tą kompetencją pozostawiając w szczególności zasady wypłacania świadczenia. Można przy tym dostrzec, że w art. 22a ust. 3 u.ś.r. ustawodawca przewidział dla rady gminy kompetencję do określenia w uchwale "szczegółowych zasad udzielania zapomogi", posługując się całkowicie odrębnym terminem, oderwał zakres przedmiotowy uchwały od zakresu podmiotowego ustawy. Nie jest przy tym jasne, na ile jest to efekt świadomej decyzji ustawodawcy, niemniej jednak w art. 22b u.ś.r. taką technika się nie posłużył, a założenie racjonalności nakazuje uznać, że zabieg ten był celowy.

Powyższe uwagi oczywiście nie odpowiadają jeszcze na pytanie, jakie reguły postępowania kryją się pod pojęciem "zasad przyznawania" świadczenia. Wyłączony od stosowania, na mocy art. 22b ust. 3 u.ś.r., rozdział 6 ustawy dotyczy postępowania w sprawie zasad przyznawania i wypłacania świadczeń, a wzgląd na systematykę tego rozdziału wskazuje, że regulacje dotyczące nienależnie pobranych świadczeń i obowiązku zwrotu świadczeń związane są z czynnościami dotyczącymi zasad wypłacania świadczeń. Argument a rubrica nie jest oczywiście mocnym argumentem interpretacyjnym, bo ma walor zasadniczo pomocniczy i wymaga dla przyjęcia wynikających z niego wniosków wzmocnienia jeszcze innymi argumentami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takim argumentem zasadniczym jest to, że regulacje prawa miejscowego mogą oddziaływać na sferę uprawnień obywateli, a w szczególności rodzić dla nich obowiązki i odpowiedzialność majątkową tylko w oparciu o wyraźne i dostatecznie klarowne oparcie w upoważnieniu ustawy. Interes gminy jako podmiotu prawa publicznego nie może mieć tutaj przeważającego znaczenia. Skoro zatem regulacja ustawy co do zakresu udzielonego upoważnienia nie jest precyzyjna i rodzi wątpliwości, to za przyjęciem jednej z możliwych interpretacji nie mogą przemawiać względy celowości i dotyczące zabezpieczenia interesu gminy. Z tego też powodu powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o finansach publicznych, jako dotyczące wyłącznie sfery publicznej, nie mogły być uznane w tym przypadku za rzeczowy argument interpretacyjny. Przepis art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych reguluje przy tym sposób dokonywania wydatków publicznych, zatem odnosi się co najwyżej do koniecznych aktów staranności przy przyznaniu świadczenia, podobnie art. 254 pkt 3 tej ustawy.

Analogiczne stanowisko co do zakresu upoważnienia, udzielonego w art. 22b ust. 2 u.ś.r. wyrażone zostało także przez komentatorów, stojących na stanowisku, że upoważnienie do określania zasad przyznawania świadczenia nie jest jednoznaczne z upoważnieniem do określania zasad jego wypłacania oraz zwracania w przypadku świadczeń pobranych nienależnie. Tym samym, wszelkie znajdujące się w uchwale regulacje, dotyczące tej kwestii należy uznać za podjęte z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia (zob. T. Kuczyński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 22b teza 3). Z podanych zatem względów Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące określenia w § 7 ust. 3-7 Regulaminu zasad zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego.

Nie uzasadniają uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji również zarzuty skargi kasacyjnej Fundacji. Zarzuty te bazują na argumentacji analogicznej jak przyjęta w skardze kasacyjnej Gminy, wobec czego w pełnym zakresie odnosi się do nich stanowisko przedstawione powyżej, które Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje.

Nie są trafne zarzuty błędnej wykładni art. 32 ust. 1 i 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Po pierwsze, nie zawierają one żadnej argumentacji odnoszącej się do wykładni, dotyczą raczej kwestii prawidłowości zastosowania standardów konstytucyjnych przy kontroli zakwestionowanej uchwały. Z przyczyn podanych już powyżej, nie jest trafna teza, że art. 18 Konstytucji uzasadnia preferencyjne traktowanie rodzin opartych na małżeństwie w zakresie udzielania świadczeń rodzinnych. Wszystkie wymienione w art. 18 Konstytucji instytucje społeczne mają taką samą wagę, nie nadają się zatem na kryterium II stopnia, mogące rozstrzygać spór o to, która z nich powinna być chroniona w wyższym stopniu lub w sposób preferencyjny. System świadczeń rodzinnych służy wsparciu rodziny – nie małżeństwa jako takiego, które jakkolwiek podlegające ochronie konstytucyjnej, jest w ujęciu konstytucyjnym wartością równorzędną z rodziną. W ustawie dotyczącej wspierania rodziny (i aktach wydanych na podstawie takiej ustawy) to rodzina będzie wartością pierwotną i adresatem działań. Na gruncie przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych rodzina została zdefiniowana w sposób, który małżonków traktuje w taki sam sposób jak inne osoby tworzące rodzinę. Sąd pierwszej instancji nie traktował przy tym zasady z art. 71 ust. 1 Konstytucji jak normy będącej źródłem praw podmiotowych, ale w sposób prawidłowy jako standard konstytucyjny wskazujący na zasady polityki państwa w sferze udzielania wsparcia, dzięki czemu trafnie wskazał, że w przypadku różnicowania dostępu rodzin do świadczeń rodzinnych należy wziąć pod uwagę zasadę z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Prawo do szczególnej pomocy oznacza nie tylko prawo do szczególnych środków wsparcia, ale także pierwszeństwo do świadczeń w zbiegu z rodzinami, które znajdują się w dobrej (lepszej) sytuacji społecznej i materialnej.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji. Wskazać bowiem należy, że art. 65 ust. 1 Konstytucji RP nie miał samodzielnego charakteru wzorca kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji zauważył bowiem, że uzależnienie otrzymania pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia przeznaczonego dla dziecka od źródła dochodów jego rodziców budzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności z art. 32 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom Fundacji, nie stwierdził, że zaskarżona uchwała zabrania wykonywania pracy czy zawodu. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała naruszyła natomiast zasadę niedyskryminacji wykluczając z kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo pierwszeństwa w uzyskaniu omawianego świadczenia, osoby pracujące m.in. na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy też innych form świadczenia pracy, np. osoby wykonującej pracę na podstawie umowy członkowskiej z Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 22b ust. 1 u.ś.r. Sąd pierwszej instancji bynajmniej nie stwierdził, że przyczyną nieważności był stwierdzony brak uzasadnienia uchwały. Wadliwe jest jednak założenie, zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że przepis ten uprawnia gminę do ustanowienia własnych, "autonomicznych" świadczeń rodzinnych. Ustawa daje podstawę do ustanowienia świadczeń rodzinnych uzasadnionych potrzebami lokalnymi, zasady ich przyznawania nie mogą być jednak autonomiczne względem konstytucyjnych i ustawowych zasad rządzących przyznawaniem świadczeń tego rodzaju. Natomiast wymóg uzasadnienia projektów aktów wprawa miejscowego znajduje swoje oparcie w § 131 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283).

Nie podlega uwzględnieniu również zarzut naruszenia art. 22b ust. 2 i 3 u.ś.r. przez przyjęcie, że gmina pozbawiona jest możliwości uregulowania w uchwale zasad zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustanowionych uchwałą. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje argumentację przedstawioną powyżej w odniesieniu do analogicznego zarzutu Gminy N.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skargi kasacyjne są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o ich oddaleniu.

W myśl art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19.