II OSK 2/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-08-28	
Data wpływu	2014-01-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Gliniecki /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 488/13	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 188; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 28 sierpnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. K. i Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 488/13 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 488/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi R. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy, dokonano w dniu 3 stycznia 2012 r. oględzin podczas których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku ustalił, że budynek mieszkalny – oficyna, położony na działce nr [...] przy ul. [...] został docieplony warstwą styropianu o grubości 10-15 cm na warstwie kleju, siatką i warstwą tynku cienkopowłokowego. Budynek został docieplony z czterech stron, w tym od strony nieruchomości przy ul. [...] (ściana pełna). Roboty związane z dociepleniem, według oświadczenia J. K. (współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...], dz. [...] i inwestora przedmiotowych robót), wykonano w 2006 r., bez stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz bez zgody Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Postanowieniem z [...] lutego 2012 r., na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), organ I instancji zobowiązał inwestora J. K. do przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2012 r. oceny technicznej robót budowlanych związanych z ociepleniem. W dniu 2 maja 2012 r. organ nadzoru budowlanego I instancji otrzymał ocenę techniczną sporządzoną przez mgr inż. arch. M. B. Organ zakwestionował kompletność przedłożonej oceny technicznej i zobowiązał inwestora do jej uzupełnienia. Po zapoznaniu się z nową ocena techniczną i inwentaryzacją wykonania termomodernizacji i kolorystyki elewacji domu jednorodzinnego przy ul. [...] w G., sporządzoną w kwietniu 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku decyzją z [...] września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Właścicielka sąsiedniej nieruchomości R. L. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że ocieplenie zawęża wjazd na teren jej posesji, ponieważ "wchodzi" w granice sąsiedniej nieruchomości nr [...].

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji. W 2006 r. J. K. wykonał bez zgłoszenia roboty polegające na ociepleniu budynku mieszkalnego-oficyny położonego na działce nr [...] przy ul. [...]. Z przedłożonej inwentaryzacji wynika, że zastosowane rozwiązania są zgodne z wymaganiami dotyczącymi ograniczenia lub eliminacji wpływu obiektu na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane zgodnie z odpowiednimi przepisami, natomiast termomodernizacja i kolorystyka elewacji nie powoduje uciążliwego oddziaływania na środowisko, a także przedmiotowa termomodernizacja nie powoduje zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego w stosunku do stanu istniejącego. Ponadto w piśmie z 19 czerwca 2012 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku zaakceptował legalizację prac wykonanych w tym obiekcie co do koloru elewacji. Organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające na okoliczność, czy istotnie wykonane docieplenie zawęziło wjazd na teren sąsiedniej posesji przy ul. [...] (a jeżeli tak to o ile). Ustalił, że szerokość przejścia z przejazdem pomiędzy ścianą budynku przy ul. [...] a ścianą oficyny wynosi aktualnie 280 cm, natomiast na działkę nr [...] prowadzą dwa wjazdy z ulicy i oba są użytkowane. Do protokołu została dołączona dokumentacja fotograficzna.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku, mając na uwadze przepis art. 51 ust. 7 powyższej ustawy, powinien był wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie przepisów art. 51 tej ustawy. W sytuacji, w której nie ma podstaw do uznania, że wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ nadzoru budowlanego powinien orzec o braku podstaw do nałożenia na inwestora, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty.

Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy (w tym inwentaryzacja wykonanych robót zawierająca stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku) jednoznacznie wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Rozważając zarzuty podniesione w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W ocenie tutejszego organu nie można uznać, aby roboty związane z ociepleniem budynku mieszkalnego – oficyny, skutkujące zawężeniem do 2,80 m przejazdu pomiędzy ścianami budynków przy ul. [...] i [...], zostały wykonane z naruszeniem ww. przepisu skoro do budynku przy ul. Obrońców Westerplatte 6 prowadzą dwa wjazdy z ulicy (oba wjazdy są użytkowane), natomiast zawężony przejazd pomiędzy ścianami budynków znajduje się wewnątrz nieruchomości – działki nr [...], a nie bezpośrednio przy ulicy (przejazd prowadzi na tyły tej działki). Organ wskazał, że w oparciu o art. 10 k.p.a. strony postępowania zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w trybie odwoławczym. W konsekwencji zarzut, iż "właściciele posesji pod numerem [...]" nie wzięli udziału w oględzinach przeprowadzonych w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego w związku z czynnościami organu odwoławczego, co nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (zainteresowane strony mogły bowiem zgłosić uwagi do ustaleń poczynionych w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego). Zgodnie z przepisem art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego; zakres i rodzaj wykonanych robót został ustalony w oparciu o protokolarne ustalenia dokonane w toku postępowania oraz załączoną do akt I instancji inwentaryzację wykonania termomodernizacji i kolorystyki elewacji domu jednorodzinnego przy ul. [...] w G. sporządzoną w kwietniu 2012 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. wniosła R. L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 488/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że określając stan zgodności z prawem, do którego w postępowaniu naprawczym należy dążyć trzeba mieć na uwadze zadania Prawa budowlanego, określone w art. 5 ust. 1 tej ustawy, a więc przede wszystkim zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, ale także poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego uzasadnionych interesów osób trzecich, przez co należy rozumieć także prawo własności, które przez przepisy Prawa budowlanego jest chronione, skoro uprawnienie do wykonywania robót budowlanych może uzyskać tylko ten, kto wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Jednym z celów Prawa budowlanego jest zapewnienie bezpieczeństwa zagrożonego przez wadliwie wykonane obiekty budowlane. Celom tym służy obowiązek weryfikowania przez organy nadzoru budowlanego czy stan, jaki powstał po wykonaniu robót budowlanych, spełnia wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis § 14 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu wykonane docieplenie spowodowało zawężenie wjazdu miedzy budynkami do 270 cm, zaś drugi istniejący wjazd na posesję nr [...] ma szerokość 277 cm. Z mapy ewidencyjnej wywnioskować można, że na tyłach działki nr [...] posadowiony jest budynek garażowy. W celu prawidłowego użytkowania tego obiektu budowlanego, musi być zapewniony do niego bezpieczny dojazd o szerokości co najmniej 3 m. Należy przy tym zaznaczyć, że z ustaleń dokonanych przez organy nie wynika, czy przed wykonaniem docieplenia istniał bezpieczny dojazd do tego garażu. Okoliczność ta nie została w sprawie ostatecznie wyjaśniona, gdyż organ odwoławczy, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie odniósł się jedynie do możliwości wjazdu na samą działkę nr 479, pomijając kwestię dostępu do położonego na tyłach działki garażu. Ponadto organy całkowicie pominęły kwestie możliwości dojazdu na działkę pojazdów straży pożarnej. Z akt sprawy nie wynika, czy ten dojazd o szerokości 277 cm pełni także rolę drogi pożarowej, a także czy szerokość tego wjazdu spełnia wymagania przepisów szczególnych w tym zakresie. Pominięta została całkowicie przez organy nadzoru budowlanego okoliczność, że wykonanie docieplenia spowodowało wkroczenie w sferę własności należącej do skarżącej działki nr [...]. Prawo budowlane jest jednym z aktów regulujących tak zwane prawo sąsiedzkie, czyli normy pozwalające na rozstrzyganie konfliktów, rodzących się pomiędzy właścicielami sąsiadujących nieruchomości przy wykonywaniu prawa własności. W zasadniczej części kwestie związane z zabudową nieruchomości reguluje Prawo budowlane i jego przepisy wykonawcze, jednakże pewne aspekty związane z wykonywaniem prawa własności są uregulowane także w Kodeksie cywilnym, w tym w art. 151, który dotyczy sytuacji polegającej na przekroczeniu bez winy umyślnej przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia granic sąsiedniego gruntu. Ten przepis pozwala rozwiązać konflikty interesów rodzące się w takiej sytuacji. Jednym ze sposobów rozwiązania tych konfliktów jest zaakceptowanie przekroczenia granicy sąsiedniego gruntu, co jest związane z ustanowieniem za wynagrodzeniem odpowiedniej służebności albo wykupem zajętej części. Do tego może sprowadzać się doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem sytuacji, polegającej na tym, że na skutek wykonania robót budowlanych przekroczono granice gruntu. Stosując tryb uregulowany w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego do wykonanych już robót budowlanych (a więc w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego) organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 NSA przyjął, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchwała rozstrzyga więc (wiążąco w sposób określony w art. 269 § 1 p.p.s.a.) o tym, że na podstawie powołanego przepisu organ administracji nie może domagać się, aby inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z jej uzasadnienia wynika, że oświadczenie inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest szczególnym, uproszczonym sposobem wykazywania tego prawa przez inwestora, który może być stosowany tylko w tych przypadkach, w których ustawa wyraźnie to wskazuje, np. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W innych przypadkach, jeżeli jest konieczne wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykazanie to nie może polegać na złożeniu oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że ani inwestor nie może skorzystać z tego swoistego przywileju (ułatwienia proceduralnego), ani właściwy organ nie może domagać się, aby inwestor takie oświadczenie złożył. Nie oznacza to jednakże, że organ administracji jest zwolniony od badania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w inny sposób, czyli po prostu na podstawie dokumentów stwierdzających taki tytuł prawny do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych.

Sąd podniósł, że organy nadzoru budowlanego winny wpierw rozważyć kwestie techniczne związane z doprowadzeniem wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, następnie zaś przejść do kwestii prawnych związanych z przekroczeniem przy ich wykonywaniu granic należącej do inwestora działki. W tej sytuacji, wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Skargi kasacyjne od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 28 sierpnia 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku oraz J. K.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zaskarżając wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię:

1. art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a. przez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego;

2. art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez przyjęcie, ze organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego;

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Natomiast w skardze kasacyjnej J. K. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż na skutek prac wykonanych przez J. K. nastąpiło zwężenie wjazdu na posesję przy ul. [...] o 30 cm, że przed tymi pracami szerokość wjazdu wynosiła ponad 3 m oraz że wykonane ocieplenie wkracza w granice działki nr [...];

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez bezpodstawne dokonanie ustaleń faktycznych odmiennych od ustaleń organu polegających na przyjęciu, iż na skutek prac wykonanych przez J. K. nastąpiło zwężenie wjazdu na posesję przy ul. [...] o 30 cm, że przed tymi pracami szerokość wjazdu wynosiła ponad 3 m oraz że wykonane ocieplenie wkracza w granice działki nr [...];

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie iż organ w postępowaniu naprawczym dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, które miały wpływ na jego decyzję a w konsekwencji błędne uwzględnienie skargi.

W skardze kasacyjnej J. K. zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 6 i 7 k.p.a. przez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do sprawdzenia w postępowaniu naprawczym tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo że jednoznaczna i wyczerpująca regulacja postępowania naprawczego zawarta w art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje takiego obowiązku;

2. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez bezpodstawne dokonanie ustaleń faktycznych odmiennych od ustaleń organu polegających na przyjęciu, iż na skutek prac wykonanych przez J. K. nastąpiło zwężenie wjazdu na posesję przy ul. [...] o 30 cm, że przed tymi pracami szerokość wjazdu wynosiła ponad 3 m oraz że wykonane ocieplenie wkracza w granice działki nr [...], podczas gdy z art. 1 § 2 ww. ustawy wynika jednoznacznie, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania ustaleń faktycznych zaś zakres jego kognicji ograniczony jest do kontroli legalności działalności administracji publicznej.

J. K. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Wniesione skargi kasacyjne nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw wskazując na naruszenia zaskarżanym wyrokiem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Docieplenie budynków o wysokości do 12 m jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga jedynie dokonania zgłoszenia, co wynika z art. 29 ust. 2 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

W przypadku wykonania docieplenia budynku bez uprzedniego zgłoszenia mają zastosowanie przepisy art. 51 Pr. bud., a nie przepisy art. 49b ust. 1 Pr. bud., co wynika z art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Prawidłowo zatem w rozpoznawanej sprawie wszczęto postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy art. 51 Pr. bud. Nie każde jednak postępowanie wszczęte na podstawie przepisów art. 51 Pr. bud. musi się kończyć wydaniem decyzji nakazującej inwestorowi wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy w tym przypadku rozumieć jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym a nie z przepisami innych gałęzi prawa, np. przepisami prawa cywilnego, jest to pogląd znajdujący swoje uzasadnienie w szeregu orzeczeń sądowoadministracyjnych (wyroki NSA z: 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 54; 13 marca 2008 r., II OSK 228/07, Lexis.pl nr 2324178; 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08, "Palestra" 2011, nr 1-2, s. 128; 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, Lexis.pl nr 3891301).

Jeżeli natomiast wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów, np. art. 144, 145, 147, 151, 222 Kodeksu cywilnego (Z. Niewiadomski, w: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 540-541; A. Gliniecki, w: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 681-682; R. Godlewski, w: Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 259).

Potwierdzeniem niejako powyżej przedstawionych poglądów może być uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, w której stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 22).

W obu skargach kasacyjnych trafnie więc zarzuca się naruszenie art. 51 ust. 1 Pr. bud. przez błędną wykładnię tego przepisu, co doprowadziło Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przyjęcia poglądu, iż organy nadzoru budowlanego mają prawo badać czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest niezgodne z przyjętą linią orzecznictwa sądowego i poglądami doktryny w tym zakresie. Sąd w zaskarżonym wyroku sporą część jego uzasadnienia poświęcił interpretacji uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, dochodząc do wniosku, "że organy nadzoru budowlanego winny wpierw rozważyć kwestie techniczne związane z doprowadzeniem wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, następnie zaś przejść do kwestii prawnych związanych z przekroczeniem przy ich wykonywaniu granic należącej do inwestora działki". Powyższe zdanie bez wątpienia stanowi wskazanie do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) i jest wiążące dla organów i sądów.

Z powyższym poglądem Sądu, w części dotyczącej możliwości badania przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie można się zgodzić z przyczyn wskazanych na wstępie.

Poza tym w stanie faktycznym niniejszej sprawy, złożenie przez J. K. oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. w praktyce by niczego nie zmieniło ani nie wyjaśniło. Bowiem skoro budynek J. K. jest usytuowany w granicy z działką nr [...] to logicznym jest, że docieplenie jego musiało spowodować przekroczenie granicy o ok. 15-20 cm, jak wynika z akt sprawy. Czy jednak można z tego wyciągać wniosek, że budynki usytuowane bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką, nie mogą być docieplone, bo spowoduje to naruszenie własności sąsiedniej działki oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. Zapewne wyprowadzenie takiego wniosku byłoby błędne, skoro docieplenie budynku poprawia efektywność energetyczną, co jest wręcz nakazem i obowiązkiem inwestorów wynikającym z przepisów unijnych, jak i przepisów prawa wewnętrznego (patrz: W. Piątek, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 121-122, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej, Dz.U. Nr 94, poz. 551 ze zm.; ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów, Dz.U. z 2014 r. poz. 712; pkt 2 załącznika do Obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowego wykazu przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej, M.P. z 2013 r. poz. 15). Z powyższych względów należałoby też wykluczyć wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

W pkt 1, 2 i 5 skargi kasacyjnej J. K. zarzucono naruszenie przepisów art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez błędną wykładnię, w związku z tym, że Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał własnych ustaleń stanu faktycznego odmiennych niż organ. Sąd bowiem przyjął, że na skutek prac wykonanych przez J. K. nastąpiło zwężenie wjazdu na posesję przy ul. [...] o 30 cm (organy ustaliły, że od 15-20 cm.), że przed tymi pracami szerokość wjazdu wynosiła ponad 3 m (organy tej szerokości nie ustaliły) oraz że docieplenie budynku spowodowało przekroczenie granicy działki nr [...]. Tymczasem jak podkreśla się w skardze kasacyjnej, sąd administracyjny nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania ustaleń stanu faktycznego, a jedynie do kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Należy zgodzić się z powyższym zarzutem, gdyż Sąd dokonując własnych ustaleń stanu faktycznego, odmiennych niż organy, w istocie przekroczył zakres swoich kompetencji, co też znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (wyroki NSA z: 26 stycznia 2012 r., II OSK 2130/12, 3 kwietnia 2012 r., II OSK 85/12, 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy, uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. (zamieszczony w obu skargach kasacyjnych), gdyż nie było podstaw do uchylenia zaskarżanym wyrokiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Ustalony przez organy stan faktyczny pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia administracyjnego orzekającego o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., tak jak orzekły organy.

Zgodnie z tym co powiedziano na wstępie, organy nadzoru budowlanego stosując przepisy art. 51 Pr. bud. mogą nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale jedynie w zakresie zgodności z prawem administracyjnym materialnym.

I w tym zakresie organy poczyniły niezbędne ustalenia stanu faktycznego sprawy, opierając się głównie na "Inwentaryzacji wykonania termomodernizacji i kolorystyki elewacji domu jednorodzinnego" przygotowanej przez M. B., posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, na zlecenie inwestora J. K.

Wykonane przez J. K. docieplenie budynku mieszkalnego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ograniczyło też dostępu do drogi publicznej biorąc pod uwagę definicję tego pojęcia zamieszczoną w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie można też interpretować w oderwaniu od brzmienia wyżej powołanej definicji ustawowej. Wymóg aby szerokość jezdni nie była mniejsza niż 3 m, o czym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia, dotyczy dojazdu do działki nr [...], a nie szerokości dojazdu do garażu wewnątrz działki.

Nie ulega wątpliwości, że wykonane roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku mieszkalnego, zostały wykonane z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Jednak nie jest to jednoznaczne z tym, że organ nadzoru budowlanego musi w tym przypadku wydać orzeczenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. do czego jak się wydaje zmierza Sąd pierwszej instancji w swoich wywodach. Wydaje się, że byłoby to rozstrzygnięcie zbyt restrykcyjne i nieproporcjonalne do zakresu naruszonych przepisów oraz naruszonego interesu skarżącej, mając na uwadze zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze całokształt sprawy, jest to przypadek, w którym powinien mieć zastosowanie art. 151 k.c., gdyż ewentualne przekroczenie granicy sąsiedniej działki przy docieplaniu budynku, co jest nieuchronne przy usytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy, jest w pierwszej kolejności naruszeniem własności – instytucji prawa cywilnego. Nie mogą więc tu mieć zastosowania przepisy prawa administracyjnego.

Sprawa budowy w granicy działki jest przede wszystkim sprawą z dziedziny stosunków sąsiedzkich, a więc należącej z natury rzeczy do prawa cywilnego (wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2007 r., VII SA/Wa 1301/07, Lex nr 439831; S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga, Warszawa 2005, s. 86-91). Poza tym należy zauważyć, że wykonanie docieplenia budynku wymagało wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]) i zgody na to właściciela tej nieruchomości.

Docieplenie zostało wykonane w 2006 r. jak wynika z akt sprawy, natomiast wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania w tej sprawie wpłynął do organu dopiero w 2011 r.

Wszystkie te okoliczności, jak również wniesione skargi kasacyjne utwierdzają w przekonaniu, iż w sprawie tej organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 Pr. bud., co nie oznacza, że strona nie może dochodzić ochrony swych praw na drodze postępowania cywilnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.