Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A.] sp. z o.o. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1697/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [A.] sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania prowadzenia obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi i wycofania ich z obrotu z obszaru całego kraju postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1697/21, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), odmówił [A.] sp. z o.o. w B. (dalej: skarżąca, Spółka) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Lekarza Weterynarii z [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zaprzestania prowadzenia obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi oraz wycofania ich z obrotu z obszaru całego kraju.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na wyżej opisaną decyzję pełnomocnik Spółki zawarł wniosek o wstrzymanie jej wykonania wskazując, że nieuwzględnienie tego wniosku może spowodować bardzo duże straty finansowe, jak również utratę przez Spółkę wielu klientów, którzy stale przysyłają zapytania o możliwość zakupu przedmiotowych produktów. Wskazał również, że Spółka ponosi koszty związane z magazynowaniem już wyprodukowanych preparatów i koniecznością ich wycofania z obrotu. Ponadto Spółka zainwestowała w nowoczesny wydział produkcji preparatów linii [...], własne laboratorium chemiczne i mikrobiologiczne. Zakaz obrotu przedmiotowymi preparatami – w ocenie skarżącej – oznacza brak możliwości zwrotu poczynionej inwestycji i dalsze straty finansowe.

Odmawiając uwzględnia wniosku Spółki sąd pierwszej instancji stwierdził, że dla wykazania spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest wystarczające samo powołanie się na te przesłanki, albowiem uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, a twierdzenia wnioskodawcy powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej strony. W ocenie WSA, przytoczone przez pełnomocnika skarżącej argumenty z powołaniem się na ustawową przesłankę wyrządzenia znacznej szkody nie zostały poparte żadnymi konkretnymi wyliczeniami czy dokumentami. Nie przedstawiono przede wszystkim przewidywanych kosztów wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku zaprzestania prowadzenia obrotu produktami leczniczymi weterynaryjnymi, w szczególności nie wskazano jakie Spółka poniesie koszty ewentualnego wycofania z obrotu spornych produktów. Nie wskazano także jakie Spółka ponosi/poniesie koszty magazynowania już wycofanych produktów i ile środków zostało zainwestowanych w nową inwestycję. Skarżąca nie podała także jak mają się te ewentualnie poniesione koszty do sytuacji materialnej (finansowej) Spółki i czy faktycznie będzie to stanowiło dla niej znaczną szkodę. Zdaniem sądu pierwszej instancji w świetle przedstawionej przez pełnomocnika skarżącej argumentacji nie sposób stwierdzić, czy wykonanie nakazanego obowiązku wiązać się będzie dla strony z nadmiernymi kosztami, a tym samym, czy zachodzi w tej sytuacji niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

W zażaleniu to postanowienie skarżąca wniosła o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo iż w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej. W uzasadnieniu pełnomocnik Spółki wskazał, że nie sposób zgodzić się z argumentacją sądu pierwszej instancji, gdyż przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że dla uwzględnienia wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wystarczające jest, by zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Strona nie ma więc obowiązku by tę okoliczność udowodnić ponad wszelką wątpliwość. Zdaniem strony wystarczające zatem było stwierdzenie, że skarżąca ponosi koszty związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji i wskazanie z jakimi obowiązkami to się wiąże (magazynowanie już wyprodukowanych preparatów, konieczność wycofania ich z obrotu, w tym zapewnienie transportu, kierowców oraz dodatkowego miejsca na przechowanie preparatów zwróconych przez klientów). Skarżąca wskazała, że oczywistym jest, że brak możliwości wykonania umów doprowadzi do utraty kontrahentów, co nawet bez wykazania wartości tych umów świadczy o niebezpieczeństwie wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie skarżącej niebezpieczeństwo to sprowadza się głównie do utraconych korzyści opartych na prognozach, które – na podstawie historycznej sprzedaży produktów z linii [...] oraz przewidywanej sprzedaży na rok 2022 mogły sięgać 865 tysięcy złotych.

Organ nie zajął stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle.

Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia

2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.).

Z ugruntowanej w orzecznictwie NSA wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony (zob. np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20).

Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lakoniczny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).

Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636).

W ocenie NSA skarżąca nie wykazała, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niej instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a., a zatem prawidłowo sąd pierwszej instancji oceniając wniosek Spółki w świetle przywołanych ustawowych przesłanek uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku, tak w zakresie zawartej w nim argumentacji, jak i dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej.

NSA zgadza się z oceną sądu pierwszej instancji, że nieprzedstawienie dokumentów źródłowych obrazujących całokształt sytuacji finansowej Spółki uniemożliwiało ocenę zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Niewykazanie sytuacji ekonomicznej Spółki nie pozwala na ocenę jakie rzeczywiście konsekwencje dla skarżącej będzie miało wykonanie zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA braki wniosku w zakresie uwiarygodnienia (uprawdopodobnienia) zawartej w nim argumentacji nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej, gdyż Spółka – poza ogólnikowymi i nieuprawdopodobnionymi stwierdzeniami – w istocie nie wykazała wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla działalności Spółki. Podniesione we wniosku twierdzenia w żaden sposób nie zostały uwiarygodnione, a zatem nie można przyjąć, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Powołane przez skarżącą twierdzenia, niepoparte żadnymi dokumentami, nie są wystarczające do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej. Trafnie bowiem sąd pierwszej instancji stwierdził, że we wniosku nie zostały przedstawione żadne dowody, ani wyjaśnienia wskazujące na faktyczny rozmiar szkody majątkowej związanej z zaprzestaniem prowadzenia obrotu i wycofaniem produktów leczniczych z obrotu. Zabrakło wyliczeń – przewidywanych, ale szczegółowych – np. szacunkowej wysokości kosztów zaprzestania prowadzenia działalności, magazynowania wycofanych produktów, kosztów transportu czy też wywiązywania się z umów, zleceń itp. Skarżąca nie wykazała w szczególności jakie posiada aktywa i jakie niezbędne wydatki ponosi. Przedstawienie przez skarżącą realnych kosztów zaprzestania obrotu spornymi produktami leczniczymi i wycofania ich z rynku oraz rzetelne zobrazowanie swojej sytuacji majątkowej, poparte stosowną dokumentacją, pozwoliłoby na stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tymczasem nawet w zażaleniu, powołując się na szacunkowe, przewidywane straty z tytułu nieprowadzenia działalności, skarżąca nie odniosła ich do aktualnej sytuacji finansowej.

Należy ponownie podkreślić, że instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. Powyższa okoliczność niewątpliwie zawęża sądowi kasacyjnemu zakres kontroli. Przyjąć bowiem należy, że oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji, jeżeli będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie, będzie prawidłowe (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, opubl.: LEX/el. 2019; komentarz do art. 61). W tej sprawie skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. błędnie wychodząc z założenia, że sąd pierwszej instancji powinien wniosek uwzględnić opierając się jedynie na przekonaniu wnioskodawcy, że takie przesłanki zachodzą.

W tych okolicznościach zażalenie skarżącej jako nieuzasadnione podlegało oddaleniu.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu zażalenia.