II SA/Go 91/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-04-24	
Data wpływu	2019-02-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Jarosław Piątek	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 147 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1073; art. 14 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sad. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 września 2018 r., nr LXXV/556/2018 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszarów wsi [...] gm. [...]. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.	
Uzasadnienie
W dniu 27 września 2018 r. Rada Miejska podjęła Uchwałę Nr LXXV/556/2018 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszarów wsi [...] .

Na powyższą uchwałę skargę wniósł Wojewoda zarzucając, że została podjęta z istotnym naruszeniem art. 14 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2018 r. poz. 1945) oraz wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał na treść § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym Rada Miejska postanowiła przystąpić do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] gm. [...]. W myśl § 1 ust. 2 zmiana o której mowa w ust 1 dotyczy planu miejscowego przyjętego uchwałą nr XX/157/2000 Rady Miasta i Gminy z dnia 28 grudnia 2000 r. obejmującego tereny działek o nr: [...] i odnosi się do przywrócenia pierwotnego przeznaczenia powyższych gruntów pod działalność rolniczą i oznaczenia tych terenów jako rolne. Granice obszaru objętego zmianą planu oznaczono na mapie, stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do niniejszej uchwały (§ 1 ust. 3 uchwały).

Wojewoda wskazał, że w podstawie prawnej w.w. aktu nie przywołano właściwych przepisów, bowiem prawidłową podstawę prawną stanowił art. 14 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podniósł, że aczkolwiek przepisy nie określają zawartości treściowej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak orzecznictwo sądowe wypracowało stanowisko, zgodnie z którym przedmiotem w.w. uchwały jest jedynie określenie granic obszaru objętego przyszłym planem zagospodarowania przestrzennego. Rolą uchwały jest wyłącznie zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie w załączniku graficznym granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Przeznaczenie terenu jest natomiast określane na etapie uchwalenia samego planu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraża jedynie zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego. Tymczasem Rada Miejska w § 1 ust. 2 uchwały wprost określiła przeznaczenie terenu (przywrócenie pierwotnego przeznaczenia gruntów pod działalność rolniczą ). W ocenie skarżącego taki zapis na tym etapie procedury planistycznej jest niedopuszczalny i tym samym istotnie narusza prawo. Za niecelowe uznał skarżący identyfikowanie w części tekstowej uchwały intencyjnej obszaru objętego planem poprzez wymienienie numerów działek, względem których ma zostać sporządzony plan miejscowy. Sytuacja taka stwarza ryzyko pominięcia w części tekstowej którejś z działek oznaczonych na rysunku graficznym bądź też odwrotnie - dodaniu w części tekstowej działki, której nie uwidoczniono na rysunku planu. Wojewoda zarzucił również, że załącznik graficzny do przedmiotowej uchwały w rzeczywistości nie przedstawia granic obszaru objętego zmianą planu. Mapa stanowiąca załącznik do uchwały jest jedynie wydrukiem fragmentu mapy fizycznej z siatką granic działek ewidencyjnych z systemu Geoportal. Zdaniem skarżącego wadliwość załącznika graficznego do uchwały rzutuje na wadliwość całej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała zasadność zarzutów skargi i wniosła o umorzenie postępowania sądowego. Organ wskazał, iż zaskarżona uchwała zostanie zmieniona poprzez podjęcie na najbliższej sesji Rady uchwały usuwającej kwestionowane zapisy, a tym samym postępowanie sądowe stanie się bezprzedmiotowe.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019 r. Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Skarżący wyjaśnił, że zaskarżony akt nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, bowiem wbrew zapowiedziom organu nie podjęto uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, brak jest zatem podstaw do cofnięcia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z w art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym oraz prawem procesowym. W tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p., przy czym naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego ma charakter istotny, w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 27 września 2018 r. Nr LXXV/556/2018 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszarów wsi [...].

Należy podkreślić, iż w istocie stan faktyczny oraz prawny sprawy jest pomiędzy stronami bezsporny. W odpowiedzi na skargę organ przychylił się do stanowiska zawartego w skardze, wskazując, że przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów prawa.

Przystępując do badania legalności zaskarżonego aktu prawnego w pierwszej kolejności podnieść należy, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Żaden z zapisów tej uchwały nie ma bowiem charakteru abstrakcyjnego i generalnego. Uchwała ta skierowana jest do organu wykonawczego gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest uchwałą intencyjną - konsekwencją jej podjęcia jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2008 r., IV SA/Wa 623/2008, LexisNexis nr 2321101). Podobnie w sytuacji zmiany planu - w myśl art. 27, do wszczęcia właściwej procedury związanej ze zmianą planu konieczne jest podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu. Rolą tej uchwały jest zakomunikowanie wszczęcia procesu planistycznego i wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Celem więc uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia (zmiany) planu jest przede wszystkim odpowiednie określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. W uchwale o przystąpieniu do sporządzenia ( lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wolno formułować ściśle skonkretyzowanych propozycji co do przeznaczenia określonych terenów, gdyż zapisy tej uchwały wiążą organy gminy przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. Komentarz do art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Artur Kosicki, Lex). Zgodnie z art. 14 ust. 1u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Stosownie do treści ust. 2 integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Z przytoczonego powyżej przepisu ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu objętego przyszłym planem miejscowym następuje dopiero po przeprowadzeniu procedury planistycznej, czyli po sporządzeniu wymaganych analiz, uzyskaniu niezbędnych opinii oraz uzgodnień. To bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym elementem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenu na określone cele. W przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny się więc znaleźć regulacje odnoszące się do sposobu zagospodarowania terenu objętego postanowieniami planu. Nie można zatem na etapie przystępowania do sporządzania planu, ustalać przeznaczenia terenu. Z powyższych względów stwierdzić przyjdzie, że przepis § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały intencyjnej, w którym określono planowane przeznaczenie terenu objętego zmianą planu miejscowego podjęty został z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 2 u.p.z.p.

Jak wyżej wykazano ustawodawca stanowi, że integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Uchwała o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu, niezależnie od charakteru zmiany, którą gmina zamierza wprowadzić do planu, musi zawsze zawierać załącznik graficzny. Rolą załącznika graficznego jest wyznaczenie granic przyszłych działań planistycznych. Załącznikiem graficznym powinna być mapa z naniesionymi granicami obszaru objętego planem. Ustawodawca nie określił wprawdzie wymogów dotyczących m.in. skali, w której ma być opracowana mapa, jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym załącznik graficzny musi wypełniać swoją funkcję, a zatem powinien być sporządzony w takiej formie, aby można było na jego podstawie w sposób jednoznaczny wskazać granice obszaru objętego projektem planu. Jest to potrzebne z tego względu, że terytorialny zasięg uchwalanego planu często nie obejmuje całego obszaru gminy, lecz z reguły obejmuje tylko jego część, dlatego też załącznik graficzny stanowi formę określenia granic obszaru objętego projektem planu. Wyznaczenie tych granic na odpowiedniej mapie powinno być natomiast na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość została objęta procedurą planistyczną (por. wyrok NSA z 21 lipca 2010 r., II OSK 964/2010, LexisNexis nr 8039023).

Kierując się powyższymi uwagami, przyjdzie podzielić stanowisko skarżącego, zgodnie z którym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały nie spełnia określonych wyżej wymogów. Dane dotyczące numerów ewidencyjnych poszczególnych działek zawarte na mapie nie są czytelne, a granice terenu którego dotyczy przedmiotowa uchwała nie zostały wyznaczone. Taka forma załącznika powoduje, że mapa nie spełnia roli wyznaczonej przez ustawodawcę w art. 14 ust. 2 u.p.z.p., bowiem na jej podstawie nie można bezspornie oraz jednoznacznie określić terenu, którego dotyczy planowana zmiana postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, iż zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.