Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę.

A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2019 r., nr [..], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2019 r., nr [..], w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 9 czerwca 2008 r., nr [..], wydaną w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącemu rozebrać wybudowane w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [..] położonej w W., gmina K.: parterowy obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym niesymetrycznym, nietrwale związany z gruntem, o wymiarach: obiekt zasadniczy - 5,70 m x 5,27 m (minus 2,80 m x 1,44 m) + 3,02 m x 3,73 m oraz taras przylegający do budynku zasadniczego o wymiarach 4,38 m x 1,44 m + 7,28 m x 1,58 m. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę od decyzji organu odwoławczego.

Upomnieniem z dnia 20 marca 2019 r., [..], doręczonym w dniu 25 marca 2019 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżącego do wykonania, w terminie do 30 czerwca 2019 r., obowiązku wynikającego z decyzji orzekającej rozbiórkę z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi zobowiązany wystąpił o przesunięcie terminu rozbiórki na okres jesienny, lecz żądanie w tym zakresie nie zostało uwzględnione przez organ, co potwierdza pismo organu I instancji z dnia 9 sierpnia 2019 r.

Wobec niewykonywania orzeczonego ostatecznie obowiązku, organ I instancji w dniu 16 września 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [..], który został doręczony zobowiązanemu w dniu 24 września 2019 r.

W zgłoszonych zarzutach strona powołania się na przesłankę z art. 33 § 1 pkt 3 i pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., wskazując, że wymagalność egzekwowanego obowiązku została błędnie określona na dzień 25 lipca 2008 r. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, że decyzja z dnia 9 czerwca 2008 r. została zaskarżona do organu wyższej instancji, a następnie do sądu wojewódzkiego. Ponadto, w ocenie zobowiązanego, zastosowany środek egzekucyjny jest zbyt uciążliwy, a organ, mimo wniosku strony w tym zakresie, nie przesunął terminu rozbiórki obiektu. Strona wniosła także o umorzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego oraz wstrzymanie postępowania do czasu rozpatrzenia zarzutów.

Postanowieniem z dnia 10 października 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił powyższe zarzuty, uznając je za niezasadne.

Na skutek rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając, że podniesione zarzuty egzekucyjne są niezasadne. Według organu odwoławczego, w tytule wykonawczym prawidłowo określono egzekwowany obowiązek wskazując jako jego podstawę decyzję z dnia 9 czerwca 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego i wyrokiem sądu. Podkreślono, że upomnienie zostało wydane w dniu 20 marca 2019 r., a tytuł wykonawczy wystawiono w dniu 16 września 2019 r., czyli po wydaniu wyroku przez sąd wojewódzki w sprawie decyzji o rozbiórce. Z uwagi na to, że środek egzekucyjny nie został jeszcze zastosowany, zarzut zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego uznano za przedwczesny.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że organy egzekucyjne nie są uprawnione do badania zastrzeżeń co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną, gdyż środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można zatem kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, podjętej w ramach innego postępowania.

W skardze strona zarzuciła naruszenie art. 33 § 1 pkt 3 i pkt 8 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie, a także art. 7 k.p.a. w zw. z art. 34 § 5 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, iż treść wniesionego zażalenia nie zasługuje na uwzględnienie, nie odnosząc się do zarzutów w nim podniesionych i nie przeprowadzając przy tym wyczerpującego postępowania dowodowego. W konsekwencji organ odwoławczy naruszył art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów obowiązującego prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli legalności poddano postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2019 r., wydane w trybie i na zasadach określonych w u.p.e.a., którym organ I instancji oddalił zgłoszone przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego zarzuty co do określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia organu administracji (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.) i zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.). Zdaniem skarżącego, obowiązek rozbiórki nie wynikał bowiem z decyzji z dnia 9 czerwca 2008 r., gdyż orzeczenie to zostało poddane najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. Również zastosowany środek egzekucyjny jest, w ocenie skarżącego, zbyt uciążliwy, zaś organ nie uwzględnił wniosku strony o odroczenie terminu rozbiórki na okres jesienny.

Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności należało odnieść się do stanowiska organów co do określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracji.

Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w tytule wykonawczym wskazuje się treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. W związku z tym, przy ocenie pierwszego zarzutu, określonego w art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a., bada się, czy nie doszło do zniekształcenia w sferze przedmiotu postępowania egzekucyjnego, ujawnionego w tytule wykonawczym w porównaniu do obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego. Owo zniekształcenie przedmiotu postępowania egzekucyjnego może natomiast odnosić się zarówno do rodzaju egzekwowanego obowiązku, jak i innych jego parametrów, w tym daty jego powstania (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 stycznia 2013 r., I SA/Go 1076/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie ma związku ze sposobem opisania decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, gdyż dotyczy on sposobu opisania obowiązku podlegającego wykonaniu, który to opis obowiązku powinien odpowiadać opisowi wynikającemu z decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 868/13, dostępny w dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tytule wykonawczym z dnia 16 września 2019 r. w zakresie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku powołano nieostateczną decyzję orzekającą rozbiórkę wydaną przez organ I instancji z powołaniem jej daty i numeru. Tymczasem decyzja ta w administracyjnym toku instancji podlegała kontroli Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 25 lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W pkt B.5. - "Treść obowiązku" przytoczono dokładnie treść rozstrzygnięcia organu I instancji o rozbiórce, nie pozostawiając wątpliwości co do jej przedmiotu.

W ocenie Sądu, niepowołanie decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji, nie ma znaczenia dla istnienia egzekwowanego obowiązku i jego wymagalności. W ramach postępowania egzekucyjnego w administracji wykonaniu nie podlega bowiem decyzja ostateczna, ale obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej. Powołanie zatem w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nakłada na adresata decyzji dokładnie taki sam obowiązek, jaki nałożony był decyzją organu I instancji, utrzymaną w mocy, nie zmienia obowiązku ciążącego na adresacie decyzji obu instancji. Uchybienie formalne, jakim jest powołanie w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej, nie ma istotnego wpływu dla prawidłowość prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ponadto, decyzje ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., podlegają wykonaniu i dla celów prowadzenia egzekucji administracyjnej bez znaczenia pozostaje fakt zaskarżenia ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego, bowiem okoliczność ta nie wpływa na wymagalność obowiązku.

Z powyższych względów Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły postawiony przez skarżącego zarzut z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. jako niezasadny.

Podobnie należało ocenić stanowisko organów co do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

W tytule wykonawczym z dnia 16 września 2019 r., w części C.10 - "Wniosek o zastosowanie następującego środka egzekucyjnego", nie wskazano żadnego środka egzekucyjnego. Jedynie w pouczeniu wskazano, że środkami egzekucyjnymi w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a taki charakter ma obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Także z akt sprawy nie wynika, aby w stosunku do strony zostało wydane orzeczenie nakładające konkretny środek egzekucyjny. Oznacza to, że zarzut z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. skarżący skierował do organu egzekucyjnego w reakcji na doręczony mu tytuł wykonawczy zanim jakikolwiek środek egzekucyjny został wobec niego zastosowany w tym postępowaniu egzekucyjnym. Oczywistym jest natomiast, że zobowiązany nie może skutecznie zarzucić organowi egzekucyjnemu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego przed zastosowaniem tego środka. Wniesienie zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy zobowiązany otrzyma wraz z tytułem wykonawczym, lub najpóźniej w terminie 7 dni od dnia doręczenia, postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego - nałożeniu grzywny w celu przymuszenia lub postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego (zob. wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2391/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, co przesądza o braku zasadności podniesionego zarzutu.

Wyjaśnić należy, że w ramach zarzutu z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. nie można kwestionować obowiązku podlegającego egzekucji, jego zakresu czy terminu wykonania. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym nie jest bowiem środkiem odwoławczym od decyzji nakazującej rozbiórkę, a zatem merytoryczne zarzuty zgłoszone do takiej decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego są niedopuszczalne na tym etapie postępowania (zob. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2013 r., II OSK 524/12; z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 469/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący miał możliwość kwestionowania przedmiotowego obowiązku, co zresztą uczynił wnosząc zarówno odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i skargę do sądu administracyjnego, jednakże tak kontrola instancyjna, jak i sądowa wykazały, że rozstrzygnięcia organów są prawidłowe. Dalsze kwestionowanie decyzji stanowiącej podstawę obowiązku na etapie postępowania egzekucyjnego nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Ponadto, skarżący w ramach powyższego zarzutu wskazał, że organ nie uwzględnił jego wniosku o odroczenie terminu wykonania obowiązku, który został określony w upomnieniu z dnia 20 marca 2019 r.

Wyjaśnić należy, że samo złożenie wniosku o zastosowanie ulgi w postaci np. odroczenia terminu wykonania obowiązku, nie jest przesłanką odstąpienia od podjęcia przez wierzyciela działań wskazanych w art. 6 § 1 u.p.e.a., jak również nie stanowi podstawy zgłoszenia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., gdyż jego złożenie nie wstrzymuje, nie odracza terminu wykonania obowiązku. Tylko wydanie decyzji w przedmiocie zastosowania ulgi może stanowić podstawę zarzutu określonego w tym przepisie (zob. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 26 października 2010 r., I SA/Gl 510/10; WSA w Krakowie z dnia 23 lutego 2018 r., II SA/Kr 1605/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest bowiem środkiem ochrony przed prowadzeniem postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdyby termin realizacji nakazu został odroczony. Nie jest zaś środkiem na odroczenie wykonania obowiązku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt 422/16, dostępny jw.). W niniejszej sprawie natomiast do odroczenia terminu wykonania obowiązku rozbiórki nie doszło.

Skoro więc przedmiotowy obowiązek rozbiórki nie został umorzony, ani nie odroczono terminu jego wykonania w odpowiedniej formie prawnej i nie zachodzi brak wymagalności obowiązku z jakiegokolwiek powodu, strona nie mogła skutecznie podnosić, że nie uwzględniono jej żądania odsunięcia w czasie wykonania owego obowiązku, gdyż nie mieści się to w ramach zarzutu z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., którego zresztą zobowiązany nie podniósł prawidłowo, a organ nie był zobowiązany do działania z urzędu w tym zakresie.

Wskazać należy, że termin wykonania obowiązku rozbiórki wynikał z przepisów prawa. W świetle bowiem art. 16 i art. 130 § 1 i 2 k.p.a. obowiązek nałożony w decyzji administracyjnej jest wykonalny, gdy decyzja ta uzyska walor ostateczności, a więc w wypadku zainicjowania kontroli instancyjnej od chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a dokładnie – od momentu doręczenia decyzji organu odwoławczego (por. A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 201). Przy czym od tego momentu wynikający z niej obowiązek, jeżeli decyzja nie wskazuje konkretnego terminu, powinien zostać wykonany niezwłocznie. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie termin do wykonania przedmiotowego obowiązku otworzył się po wydaniu przez organ odwoławczy w dniu 25 lipca 2008 r. decyzji ostatecznej, a z uwagi na to, że organ nie wyznaczył terminu rozbiórki w decyzji, obowiązek ten powinien był zostać wykonany niezwłocznie. Po bezskutecznym upływie wskazanego terminu działania organu egzekucyjnego zmierzające do wyegzekwowania wykonalnego obowiązku były usprawiedliwione.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone przez organy egzekucyjne obu instancji z poszanowaniem zasad ogólnych. W szczególności wydanie kwestionowanych postanowień poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Przy czym należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego. Przeciwnie, to skarżący wnosząc zarzuty powinien wskazać dowody na poparcie swoich twierdzeń bądź wykazać, jakie kwestie istotne dla sprawy wymagają udowodnienia, czego jednak nie uczynił, zaś organy egzekucyjne odniosły się do każdego z podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, określonych w art. 33 u.p.e.a., rozważając podniesione w nich kwestie, lecz nie znalazły podstaw do ich uwzględnienia, co szczegółowo uzasadniły. Kontrolowane rozstrzygnięcia spełniają zatem także wymogi art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a.

Również Sąd dokonując kontroli legalności postanowień uznał, że zarzuty zobowiązanego były bezzasadne i oceny tej nie zdołały podważyć argumenty skargi.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.