Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Marek Maliński (spr.) Protokolant ref. Klaudia Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skarg A. Z. i Gminy [...] na zarządzenie Prezesa Polskiego Klubu [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie powołania Komisji Odwoławczej oraz komisji technicznych i sędziów technicznych na sezon [...] 2024 1. odrzuca skargę Gminy W.; 2. uchyla zaskarżone zarządzenie; 3. zasądza od Prezesa Polskiego Klubu [...] ma rzecz skarżącej A. Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym zarządzeniem Prezesa [...] z dnia 25 marca 2024 r. nr [...] (dalej: "Prezes PKWK" lub "organ") powołano Komisję Odwoławczą oraz komisję techniczną i sędziów technicznych na sezon wyścigowy 2024. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 oraz art. 5 ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1354 ze zm.; dalej: "u.w.k.").

Jak wynika z treści zaskarżonego zarządzenia Prezes PKWK powołał na sezon wyścigowy 2024: Komisję Odwoławczą (§ 1), Komisję Techniczną dla toru wyścigów konnych w W. (§ 2), Komisję Techniczną dla toru wyścigów konnych w W.(§ 3), sędziów technicznych dla toru wyścigów konnych w W. (§ 4), sędziów technicznych dla toru wyścigów konnych w W. (§ 5).

Skargi na ww. zarządzenie Prezesa PKWK wnieśli A. Z. (sprawa o sygn. VI SA/Wa 1728/24) oraz Gmina W.(VI SA/Wa 1729/24).

A. Z. (dalej również: "Skarżąca") zaskarżyła ww. zarządzenie w całości oraz zarzuciła naruszenie:

• art. 9 ust. 3 pkt. 5 i 6 oraz art. 5 ust. 2 pkt 7 i 8 u.w.k. poprzez pominięcie Skarżącej w zaskarżonym zarządzeniu i brak powołanie jej na funkcję sędziego wyścigowego;

• art. 32 i 33 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia w sposób niebezstronny, na podstawie niejasnych i pozaprawnych kryteriów, z zastosowaniem nieuzasadnionego różnicowania osób spełniających merytoryczne przesłanki;

• art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i uznanie, że Skarżąca nie powinna być uwzględniona w zaskarżonym zarządzeniu.

W związku z podniesionymi zarzutami Skarżąca wniosła o uznanie uprawnienia Skarżącej do pełnienia funkcji sędziego komisji technicznej na torze [...] na sezon wyścigowy 2024 lub uchylenie zaskarżonego zarządzenia. Dodatkowo Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Gmina W.zaskarżyła powołane zarządzenie Prezesa PKWK zarzucając naruszenie art. 9 ust. 3 pkt 5 oraz art. 5 ust. 2 pkt 7 oraz art. 21e u.w.k. polegające na niepowołaniu do Komisji Technicznej dla [...] Toru Wyścigów Konnych weW. Alicji Zawgorodnej. W konsekwencji wniesiono o zmianę zaskarżonego aktu w części dotyczącej § 3 poprzez dodanie: pkt 6 Z. A., a także wniesiono o zasądzenie na rzecz Gminy W. zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o oddalenie skargi A. Z. oraz odrzucenie skargi Gminy W. (ewentualnie jej oddalenie) z uwagi na brak interesu prawnego do kwestionowania zaskarżonego zarządzenia. Odnosząc się do faktu niepowołania A. Z. organ wskazał, że kierowana przez nią Komisja Techniczna na Torze W.P. dopuściła do zawodów jeźdźca bez ważnych badań. Związana z tym wydarzeniem, negatywna ocena Prezesa PKWK co do wypełniania przez Skarżącą jej obowiązków sędziego, skutkowała decyzją o niepowołaniu jej do pełnienia przedmiotowej funkcji.

W piśmie z dnia 24 marca 2025 r. Gmina W. wskazała m.in. na posiadanie interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia Prezesa PKWK. Dodatkowo – pismem z dnia 28 kwietnia 2025 r. – Gmina W. wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, w tym protokołu z zebrania organizacyjnego Komisji Technicznej przy [...] Torze Wyścigów Konnych P. z dnia 15 kwietnia 2025 r.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., zarządził połączenie sprawy ze skargi A.Z.(VI SA/Wa 1728/24) ze sprawą ze skargi Gminy W. (VI SA/Wa 1729/24), celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie obu tych spraw pod sygn. akt VI SA/Wa 1728/24.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przedmiotem zaskarżenia skarg A. Z. i Gminy W. w przedmiotowej sprawie jest zarządzenie Prezesa PKWK z dnia 25 marca 2024 r. nr [...] powołujące Komisję Odwoławczą oraz komisję techniczną i sędziów technicznych na sezon wyścigowy 2024. Kontrolowane zarządzenie Prezesa PKWK w przedmiocie powołania sędziów podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") jako rozstrzygnięcie w sprawie praw i obowiązków osób posiadających licencje sędziego wyścigowego, o której mowa w art. 21e u.w.k.

Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedza badanie dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W stosunku do Gminy W. skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Pod pojęciem interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., rozumie się istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Związek ten wynika w przeważającej większości z przepisów administracyjnego prawa materialnego, ale także procesowego lub ustrojowego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2009, s. 275, uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005 Nr 4, poz. 62). W konsekwencji, postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot.

Skarga złożona przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie z innych przyczyn, tj. innych niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1 - 5a, jest niedopuszczalne.

Zaskarżone zarządzenie – jak wskazano na wstępie – rozstrzyga o prawach i obowiązkach osób posiadających licencje sędziego wyścigowego, o której mowa w art. 21e u.w.k. Nie jest ono zatem skierowane do organizatorów wyścigów konnych (takich jak Gmina W.), którzy zatrudniają sędziów wyścigowych. Żaden przepis u.w.k. również nie stanowi o uprawnieniu lub obowiązku dla Gminy W., który miałby związek z zaskarżonym zarządzeniem. Zdaniem Sądu argumentacja Gminy potwierdza, że ma ona interes faktyczny, a nie prawny w kwestionowaniu zaskarżonego zarządzenia jako organizator wyścigów, tj. jako pracodawca sędziów wyścigowych.

W związku z powyższym, Gminy W. nie posiada indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie odrębnych przepisów, w tym regulacji u.w.k. W konsekwencji uznać należało, że Gminie W.nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu Skarżąca ma legitymację do kwestionowania zaskarżonego zarządzenia, gdyż rozstrzyga ono o powołaniu sędziów wyścigowych i stanowi zakończenie procesu powołania sędziów na sezon wyścigowy 2024 r. odnośnie torów W. i W.. Skarżąca w 2024 r. posiadała licencje sędziego wyścigowego (k-1 akt administracyjnych) i co nie mniej istotne jej kandydatura była przedmiotem głosowania Rady PKWK w dniu 20 marca 2024 r. (k-3 akt administracyjnych) Zajęcie stanowiska przez Radę PKWK stanowiło prawny wymóg do wydania zaskarżonego zarządzenia. Skarżąca w świetle regulacji ustawy o wyścigach konnych jest osobą, której bezpośrednio dotyczył proces wyboru sędziów na sezon wyścigowy 2024 r., a którego zwieńczeniem było wydanie zaskarżonego zarządzenia Prezesa PKWK. Tym samym zaskarżone zarządzenie dotyczy sfery praw i obowiązków Skarżącej, gdyż wydanie zarządzenia przez Prezesa PKWK determinuje fakt czy Skarżąca może wykonywać uprawnienia wynikające z licencji sędziego wyścigowego. Samo uzyskanie licencji nie jest wystarczające dla wykonywania funkcji sędziego w roku na który udzielana jest licencja.

W tym miejscu stwierdzić należy, że choć w zaskarżonym zarządzeniu nie zawarto rozstrzygnięcia bezpośrednio wskazującego Skarżącej nie zmienia jednak to faktu, że zarządzenie to (dot. torów wyścigowych w W. i W.) wraz z zarządzeniem Prezesa PKWK z dnia 20 czerwca 2024 roku nr [...] w sprawie powołania komisji technicznej i sędziów technicznych na sezon wyścigowy 2024 (sprawa o sygn. VI SA/Wa 2888/24 dot. toru wyścigowego w S. stanowią zwieńczenie procesu wyboru sędziów wyścigowych, a tym samym trudno uznać, że zarządzenia Prezesa PKWK w tej kwestii odnoszą się wyłącznie do sytuacji osób w nich wskazanych. Zarządzenia te bowiem jako kończące proces wyboru sędziów wyścigowych odnoszą się do wszystkich osób, których kandydatury były przedmiotem głosowania Rady PKWK (w przedmiotowej sprawie głosowanie Rady PKWK w dniu 20 marca 2024 r.) niezależnie od tego czy dana osoba została w zarządzeniu Prezesa PKWK wymieniona lub nie. Prezes PKWK w 2024 r. nie podjął bowiem odrębnej uchwały o charakterze negatywnym wskazującej, które kandydatury nie uzyskały akceptacji Prezesa PKWK (zob. zbiór zarządzeń Prezesa PKWK z 2024 r. dostępny na stronie internetowej: https://pkwk.org/zarzadzenia/).

Sąd stwierdził, że skarga A. Z.jest zasadna, gdyż zaskarżony akt narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W tym miejscu przypomnieć należy, że Rada PKWK jest podmiotem wnioskującym o powołanie i odwołanie sędziów wyścigowych (art. 8 ust. 4 pkt 3 u.w.k.). Natomiast organem PKWK, który powołuje i odwołuje członków komisji technicznych i sędziów technicznych dla poszczególnych torów wyścigowych oraz który powołuje i odwołuje członków komisji odwoławczej jest Prezes PKWK (art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 u.w.k.). Bez wniosku Rady Prezes PKWK nie mógłby wydać stosownego zarządzenia, jednakże Prezes nie jest związany uchwałą Rady PKWK przy wyborze sędziów (zob. postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GSK 2342/23).

W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie – wobec braku uzasadnienia – nie poddaje się kontroli sądowej. Zaskarżone zarządzenie: 1) nie określa kryteriów jakimi kierował się Prezes przy wyborze sędziów, a jest to szczególnie istotne wobec braku związania tego organu wnioskiem Rady PKWK i znacznej uznaniowości po stronie Prezesa; 2) nie wyjaśnia dlaczego konkretni sędziowie są alokowani do poszczególnych torów wyścigowych; 3) nie wskazuje czy przy ocenie kandydatów organ uwzględnił wynik głosowania Rady PKWK z dnia 20 marca 2024 r.; 4) nie wskazuje czy były ustalone z góry limity powołań sędziów wyścigowych.

Istotna w przedmiotowej sprawie jest okoliczność, że brak jest w przepisach ustawowych czy też regulaminach PZWK ustalonego z góry limitów sędziów wyścigowych. Oznacza to, że nie tylko nie są znane kryteria, jakimi kierował się Prezes PKWK wydając kwestionowane zarządzenie, ale także liczba osób, które na te stanowiska mogą być w danym sezonie powołane. Na marginesie wskazać należy, że w sezonie wyścigowym 2024 Prezes PZWK – zarządzeniem z dnia 13 maja 2024 r. nr 21/2024 (dostępne na stronie internetowej: https://pkwk.org/zarzadzenia/) - powołał dodatkową osobę w skład sędziów dla toru wyścigów konnych we Wrocławiu.

Zdaniem Sądu stanowiska organu nie może uzasadniać zawarta w odpowiedzi na skargę informacja, że (...) "to za niepowołaniem Skarżącej do pełnienia tej funkcji przemiał również fakt, że kierowana przez nią Komisja Techniczna na Torze W. P. dopuściła do zawodów jeźdźca bez ważnych badań. Związana z tym wydarzeniem, negatywna ocena Prezesa PKWK co do wypełniania przez Skarżącą jej obowiązków sędziego, skutkowała decyzją o niepowołaniu jej do pełnienia przedmiotowej funkcji." W ocenie Sądu okoliczność ta nie została w żaden sposób ujawniona na etapie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego zarządzenia, a dodatkowo strona skarżąca nie miała możliwości się do niej odnieść i przedstawić argumentacji w tym zakresie.

W związku z tym, że w sytuacji, w której mamy do czynienia z aktem o charakterze władczym (zarządzenie Prezesa PKWK), cechującym się znaczną swobodą w wyborze sędziów wyścigowych, należy wymagać od Prezesa aby w jego zarządzeniu zawarł przyjęte przez siebie przesłanki i oceny po dokonaniu ich szczegółowego rozważenia oraz wszechstronnego i racjonalnego uzasadnienia końcowej selekcji. Sąd podziela analogiczne stanowisko odnośnie konsekwencji braku prawidłowego uzasadnienia uchwał Rady PKWK zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. VI SA/Wa 2962/24.

Zdaniem Sądu, zarządzenie Prezesa PKWK nie może się ograniczać do wskazania imion i nazwisk sędziów oraz przydzielonych im funkcji i lokalizacji torów wyścigowych. Konsekwencją przyjęcia zaskarżalności zarządzenia Prezesa PKWK jako aktu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi być przyjęcie konieczności poprzedzenia jej informacją o danym kandydacie – w tym przypadku Skarżącej. Tym samym wydając zarządzenie Prezes powinien zawrzeć informację zarówno pozytywną (o kandydatach pozytywnie rozpatrzonych i powodach takiej oceny), jak również negatywną (o kandydatach, którzy nie uzyskali aprobaty Prezesa PKWK i powodach takiego stanowiska).

Zdaniem Sądu okoliczności sprawy wskazują na daleko idącą uznaniowość organu, brak transparentności, a tym samym działanie zaprzeczające idei równości praw osób kandydujących na stanowiska sędziów wyścigowych i mogą być oceniane wyłącznie jako arbitralne, a zarazem potencjalnie dyskryminujące osoby, których nazwiska nie są wskazane w zarządzeniu Prezesa PKWK. Taki akt w sposób oczywisty wymyka się także spod kontroli sądów administracyjnych jako pozbawiony ujawnienia przesłanek, jakimi kierował się organ.

Uzasadnia to stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego zarządzenia.

Sąd stoi na stanowisku, iż zaskarżony akt mający postać zarządzenia winien być przy ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek niniejszego wyroku wydany ponownie, przy czym jego forma winna zostać uzupełniona o część argumentacyjną, zawierającą wskazanie znanych Prezesowi przesłanek, które bierze pod uwagę z urzędu bądź na skutek inicjatywy kandydatów. Biorąc pod uwagę wszelkie przesłanki, jakimi będzie dysponował, Prezes PKWK podejmie na nowo zarządzenie.

Odnosząc się do złożonego na rozprawie wniosku pełnomocnika organu o umorzenie postępowania sądowego zauważyć należy, że w sprawie dotaczającej uchwał Rady PKWK w przedmiocie powołania sędziów wyścigowych na sezon 2023 postanowienie NSA (sygn. akt II GSK 688/24) zostało wydane w dniu 28 maja 2024 r., to konsekwentnie należy uznać, iż NSA nie uznał bynajmniej postępowania w powyższym przedmiocie za bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu przedmiotowe postępowanie nie jest również bezprzedmiotowe.

Z uwagi na powyższe, Sąd odrzucił skargę Gminy W. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżony akt - zarządzenie Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z dnia 25 marca 2024 r. (pkt 3 sentencji wyroku O kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku).