Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 21 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi D.Ś. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę w całości.

Wnioskiem z dnia 10 października 2016 r. T[...]S.A. z siedzibą w K. (zwana dalej spółką lub inwestorem) wystąpiła do Starosty W. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (aktualnie działki nr [...] i [...]), [...] (aktualnie działki nr [...] i [...]), [...] (aktualnie działki nr [...] i [...]) i [...], stanowiących własność D. Ś., poprzez zezwolenie na ich zajęcie celem dokonania przebudowy dwutorowej linii napowietrznej 110 kV relacji P.– K.W. – K.

Starosta W.w pełni uwzględnił tak sformułowany wniosek i odrębną decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], poprzez udzielenie spółce zezwolenia na zajęcie pasa terenu o powierzchni 356,7 m² na potrzeby założenia i przeprowadzenia, po uprzednim demontażu istniejących przewodów:

1. Ośmiu przewodów (dwóch odgromowych, sześciu fazowych), zawieszonych na wysokości od 9,22 m do 24,15 m nad gruntem, w odległości do 4,1 m od osi linii, która:

- przecina północną granicę działki (wspólną z działką nr [...]) w odległości 37,2 m od wschodniego narożnika działki i w odległości 205,2 m od zachodniego narożnika działki,

- przecina południowo-wschodnią granicę działki (wspólną z działką nr [...]) w odległości 54,3 m od wschodniego narożnika działki i w odległości 97,6 m od południowego narożnika działki. Przebieg linii oraz obszar nieruchomości, na którym następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości został wskazany na załączniku graficznym do decyzji stanowiącym jej integralną część.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na ustalenia wynikające z przedstawionej przez inwestora dokumentacji. Wskazał na tej podstawie, że wyniku realizacji planowanej inwestycji nie zmieni się trasa linii elektroenergetycznej oraz jej napięcie znamionowe, pozostając na poziomie 110 kV. Z uwagi natomiast na stan techniczny linii niezbędna jest jej przebudowa. Organ ocenił, że przedsięwzięcie jest realizacją celu publicznego, a inwestor działa zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi M. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. W. (Nr [...] z dnia [...] r.), w którym przewidziano, że działka nr [...] w miejscu objętym zakresem ograniczenia znajduje się na terenie przeznaczonym pod tereny upraw rolnych oraz dla którego, stosownie do § 6 ust. 2 pkt c uchwały, przewiduje się trwałą adaptację linii wysokiego napięcia 110 kV. Według organu postanowienia uchwały stanowią podstawę do przystosowania starej, poniemieckiej linii elektroenergetycznej do współczesnych osiągnięć techniki. Jak posiadające istotne znaczenie w sprawie uznał również fakt, że przebieg linii elektroenergetycznej zobrazowano na rysunku planu. Wskazując na tożsamość istniejącej linii z jej docelowym przebiegiem po przebudowie, organ uznał za niemożliwe w tej sytuacji czynienie rozważań na temat przeniesienia istniejącej linii elektroenergetycznej na inne tereny, ewentualnie jej skablowania, tj. budowy nowego obiektu liniowego, czy też jej likwidacji. Za niebudzący żadnych wątpliwości uznano fakt przeprowadzenia przez inwestora kierunkowych rokowań z właścicielem nieruchomości. Zgodnie z przedstawionymi dokumentami inwestor przed złożeniem wniosku nie uzyskał zgody właściciela na realizację inwestycji ani na ustanowienie służebności przesyłu. Starosta ocenił, że przyczyną takiego stanu rzeczy były przede wszystkim rozbieżności co do sposobu przeprowadzenia linii. W ramach prowadzonego postępowania organ przeprowadził w dniu 9 sierpnia 2017 r. rozprawę administracyjna, która miała na celu między innymi doprowadzenie do porozumienia stron. W jej trakcie pełnomocnik właściciela podtrzymał dotychczasowe stanowisko dotyczące braku przeprowadzenia rokowań (które nie tylko nie zostały wszczęte ale także nie zostały formalnie zakończone). Wskazał na nieprawidłowości dotyczące doręczania właścicielowi korespondencji z rokowań. Podtrzymał również stanowisko dotyczące innego wariantu przebiegu linii elektroenergetycznej ewentualnie jej skablowania. Przedstawicielka spółki oświadczyła, że nie jest upoważniona do prowadzenia rozmów w sprawie skablowania linii. W takich uwarunkowaniach prawnych organ uznał spełnienie w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 112 ust. 3 oraz art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. warunkujących dopuszczalność wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Jednocześnie odnosząc się do wniosków dowodowych właściciela, w tym dotyczącego powołania biegłego, który miałby określić czy posadowienie spornej linii elektroenergetycznej spełnia wymogi określone w przepisach dotyczących dopuszczalnych wartości natężenia pola elektrycznego i magnetycznego w miejscach przebywania ludzi, organ uznał taki wniosek za bezzasadny. Stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu kwestia zgodności lokalizacji linii z przepisami rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, nie mogą być badane, ponieważ będą one oceniane na etapie wydawania pozwolenia budowlanego.

Pismem z dnia 24 października 2017 r. D.Ś. wniósł odwołanie od decyzji Starosty W. z dnia [...]r., w którym zakwestionował przyjęcie przez ten organ spełnienia wskazanych w art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. przesłanek niezbędnych dla wydania decyzji ograniczającej korzystanie z należącej do niego nieruchomości. Zrzucił również organowi I instancji niewłaściwą interpretację art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne przyjęcie, że cele publiczne wskazane przez spółkę nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw do należącej do niego nieruchomości. Ponadto sformułował zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie dowolnej zamiast swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie.

W uzasadnieniu odwołania jego autor opisał okoliczności, które wskazują na brak jakiejkolwiek próby uzyskania przez inwestora zgody od właściciela nieruchomości. Inwestor nie przedstawił w toku postępowania żadnego dowodu na okoliczność tego, że odwołującemu doręczono kiedykolwiek wezwanie do udzielenia zgody na czasowe zajęcie nieruchomości, jak również nie przedstawiono dowodów, aby prowadzone były jakiekolwiek rokowania. Inwestor nie przedłożył również dokumentu potwierdzającego fakt zakończenia takich rokowań. W takich okolicznościach organ I instancji przyjął bezpodstawnie, że takie rokowania były prowadzone. Odrębnie podkreślono w odwołaniu kwestie dotyczące ewentualnego skablowania linii oraz wariantowania przebiegu linii. Zdaniem odwołującej się strony, pomimo rozpoczęcia w tym temacie rozmów, zostały one z nieznanych przyczyny porzucone przez inwestora, pomimo tego, że strona deklarował możliwość zastosowania któregoś z zaproponowanych rozwiązań, w tym partycypowanie w kosztach takiego przedsięwzięcia. Dla strony przedmiotem ewentualnych negocjacji mogłyby być wskazane powyżej opcje. Zaznaczono, że na nieruchomości odwołującego się znajduje się zakład produkcyjny, a istniejąca linia elektroenergetyczna znacznie ogranicza możliwości jego rozbudowy. Inwestor natomiast nie posiada tytułu prawnego do dysponowania należącą do niego nieruchomością. W świetle powyższego stanowiska odwołujący dowodził, że osiągnięcie przez spółkę celu publicznego jest możliwe przy użyciu innych niż wywłaszczenie środków, ponieważ istnieją techniczne możliwości zarówno do przeprowadzenia linii elektroenergetycznej po innej trasie, jak też jej skablowania, a zatem z całą pewnością nie ma konieczności stosowania instytucji wywłaszczenia.

Uzasadniając pozostałe zarzuty odwołania jego autor wskazał, że wobec twierdzeń inwestora, że w niniejszej sprawie przeprowadzone zostały negocjacje pomiędzy stronami zasadnym jest przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wskazanych w odwołaniu osób na okoliczność tego, że nie było faktycznie prowadzonych negocjacji, a odbyte rozmowy nie były prowadzone na warunkach rynkowych, ale w duchy zagrożenia wszczęciem postępowania administracyjnego. Ponadto odwołujący wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność tego, czy posadowienie linii elektroenergetycznej na jego nieruchomości spełnia wymogi określone w przepisach dotyczących dopuszczalnych wartości natężenia pola elektrycznego i magnetycznego w miejscach przebywania ludzi. Odwołujący wskazał na obowiązek uwzględnienia przez organ istnienia możliwości technicznych skablowania linii elektroenergetycznej oraz możliwość przeprowadzenia linii po innej trasie, co wiązałoby się z ograniczeniem uciążliwości posadowienia infrastruktury. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów związanych z procedurą uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości objętej wnioskiem inwestora, w szczególności ze znajdującej się w tych dokumentach analizy pianistycznej, czego zaniechał organ I instancji. Zarzucono również organowi brak przeprowadzenia wizji lokalnej nieruchomości oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety, który mógłby w sposób rzetelny określić, jaki obszar nieruchomości mógłby zostać zajęty w sytuacji, w której na terenie nieruchomości znajdują się liczne zabudowania, nasadzenia oraz prowadzony jest zakład produkcyjny, do którego konieczne jest zapewnienie ciągłości komunikacji z uwagi na konieczność transportu surowców oraz gotowych produktów.

W piśmie przygotowawczym z dnia 17 grudnia 2018 r. pełnomocnik odwołującej się strony zwrócił m.in. uwagę na wycofanie przez spółkę pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie spornej przebudowy linii elektroenergetycznej, który to wniosek wiąże się z postępowaniem w zakresie uzyskania zgody na ograniczenie sposobu korzystania ze spornej nieruchomości. Powołał się również na kontynuowanie przez spółkę rokowań w zakresie uzyskania zgody na przebudowę spornej linii, przedkładając na potwierdzenie powyższego, wydruki z korespondencji elektronicznej.

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Wojewoda D.na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekając, w punkcie:

1. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w gminie K.W., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], AM-[...], obręb Z. dla której Sąd Rejonowy w Ś. Ś. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w związku z "przebudową linii elektroenergetycznej polegającą na rozbiórce istniejącej linii 110 kV i budowie elektroenergetycznej dwutorowej linii napowietrznej [...] P. – K. W. – K.", poprzez zezwolenie T[...] S.A. z siedzibą w K. na założenie i przeprowadzenie na części działki gruntu nr [...], AM-[...], obręb Z. przewodów, urządzeń i obiektów służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj. odcinka linii o następujących parametrach:

a) o długości 43,5 m mierzonej wzdłuż osi, która przebiega przez wschodni narożnik części działki gruntu nr [...] i przecina:

- z jednej strony północną granicę nieruchomości (wspólną z działką gruntu nr [...]) w odległości 206,7 m od północno-zachodniego narożnika działki gruntu nr [...] oraz w odległości 37,2 m od północno- wschodniego narożnika działki gruntu nr [...],

- z drugiej strony jej południowo-wschodnią granicę (wspólną z działką gruntu nr [...]) w odległości 54,3 m od wschodniego narożnika działki gruntu nr [...];

b) składającej się z 8 przewodów, w tym 6 fazowych i 2 odgromowych, zawieszonych w odległości do 4,1 m od osi linii po obu jej stronach i w przedziale wysokości od 9,22 m do 24,15 m nad gruntem,

c) o obszarze trwałego zajęcia nieruchomości o powierzchni 356,7 m², którego północna granica pokrywa się z granicą nieruchomości wspólną z działką gruntu nr [...] oraz południowa granica pokrywa się z granicą nieruchomości wspólną z działką gruntu nr [...] oraz ograniczonego dwoma odcinkami równoległymi po obu stronach w odległości do 4,1 m od osi linii i przecinającymi:

- z jednej strony północną granicę nieruchomości (wspólną z działką gruntu nr [...]) w odległości odpowiednio 202,6 m od północno- zachodniego narożnika działki gruntu nr [...] oraz 33,2 m od wschodniego narożnika działki gruntu nr [...], 

- z drugiej strony południowo-wschodnią granicę nieruchomości (wspólną z działką gruntu nr [...]) w odległości 60,3 m oraz 48,2 m od wschodniego narożnika działki gruntu nr [...];

2. przedstawił przebieg oraz granice obszaru trwałego zajęcia gruntu - opisanego w pkt 1 lit. c decyzji - a także obszaru zajęcia na czas robót budowlano-montażowych o powierzchni 875,3 m², zostały przedstawione na załączniku graficznym, stanowiącymi integralną część decyzji,

3. określił okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem przewodów, urządzeń i obiektów - opisanych w pkt 1 decyzji – na łączenie 30 dni, od momentu rozpoczęcia prac.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, powołując regulację art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że przebudowa linii elektroenergetycznej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 tej ustawy oraz że projektowany przebieg inwestycji przez nieruchomość odwołującej się strony, jest uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwałą Rady Miejskiej w K. W. Nr [...]), a przedmiotowa linia elektroenergetyczna przebiegać będzie w śladzie dotychczasowego przebiegu linii elektroenergetycznej.

Dalej Wojewoda uznał za spełniony wymóg przeprowadzenia rokowań, o których stanowi art. 124 ust. 3 u.g.n. Wyjaśnił, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i mogą być prowadzone w dowolnej formie. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 powołanej ustawy. Niemożność uzyskania zgody właściciela to z kolei stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań i strony samodzielnie decydują o tym, kiedy je zakończyć. Wojewoda uznał za niebudzące w sprawie wątpliwość ustalenia, że oświadczenie woli inwestora zawierające propozycje negocjacyjne skutecznie dotarło do adresata. Zostało bowiem skierowane na adres zameldowania D. Ś. oraz jednocześnie na adres prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. A zatem niewątpliwie było to miejsce, w którym kontakt z właścicielem nieruchomości według wszelkiego prawdopodobieństwa powinien być możliwy. Czyni to bezzasadnym stawianie inwestorowi zarzutu złej wiary w prowadzeniu negocjacji. Z tych powodów organ odwoławczy uznał brak podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego o powołanie świadków na okoliczność braku przeprowadzenia negocjacji między stronami. Wojewoda zauważył przy tym, że kwestionowane przez odwołującego pisma adresowano zarówno do niego jak i do radcy prawnego R. W., który w niniejszym postępowaniu występuje jako pełnomocnik procesowy. Co więcej, pełnomocnik ten odpowiedział na propozycje inwestora w piśmie z dnia 19 sierpnia 2016 r. Poinformował w nim, że jego mocodawca nie wyraża zgody na dysponowanie przez spółkę nieruchomością na cele budowlane, jak też nie wyraża zgody na prowadzenie jakichkolwiek prac modernizacyjnych na jego nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że inwestor w toku negocjacji przedstawił właścicielowi zakres planowanych robót budowlanych, wskazując przy tym wszystkie charakterystyczne elementy inwestycji. Okoliczność taka prowadzi do wniosku, że zakresem propozycji negocjacyjnych zostały objęte wszystkie elementy przedmiotowo istotne (w piśmie z dnia 17 czerwca 2016 r. podano bowiem parametry planowanego przedsięwzięcia, tj. długość linii, powierzchnię obszaru ograniczającego sposób korzystania), a właściciel nieruchomości miał pełną wiedzę co do zakresu ograniczenia oraz jego skutków. Wojewoda uznał tym samym, że brak konsensusu pomiędzy stronami, było wystarczającym do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kwestionowanej decyzji poprzedzone zostało etapem nieskutecznych negocjacji. W trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie podlega natomiast weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy też takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że nie uwzględnił stanowiska pełnomocnika odwołującego się w piśmie z dnia 17 grudnia 2018 r., które wskazywało na dalsze prowadzenie negocjacji. W tym zakresie wiążące okazało się definitywne stanowisko pełnomocnika inwestora, który stwierdził, że nie doszło do wznowienia rokowań oraz w związku z tym podtrzymano wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Prowadzenie dalszego postępowania dowodowego w tym zakresie, w tym ewentualne przesłuchiwanie świadków jest zbędne.

Uznając zatem, że wniosek spółki o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zasługiwał na uwzględnienie Wojewoda stwierdził jednocześnie, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właścicielskie sprowadzony do niezbędnego minimum. Biorąc pod uwagę, że zakres ograniczenia prawa własności musi być w decyzji ściśle określony, Wojewoda w decyzji precyzyjnie oznaczył przebieg osi linii oraz obszar trwałego zajęcia gruntu. Zakres ograniczenia został ściśle określony i sprowadzony do niezbędnego minimum, uwzględniając równocześnie słuszny interes właściciela zajętej nieruchomości ale również fakt, że mamy do czynienia nie z realizacją nowej infrastruktury, lecz jedynie z jej przebudową w ramach ustalonej w planie miejscowym lokalizacji. Odnosząc się do pozostałych argumentów odwołania dotyczących naruszenia prawa własności w tym związanych z planami rozbudowy istniejącego zakładu produkcyjnego, Wojewoda zwrócił uwagę, że linia zlokalizowana jest na wyznaczonym w rysunku planu terenie "niebudowlanego korytarza sieci infrastruktury technicznej", dlatego na tym terenie wykluczone jest prowadzenie robót budowlanych (innych niż związanych z posadowieniem sieci). Plan miejscowy nie przewiduje również alternatywnej lokalizacji linii oraz nie nakazuje jej skablowania. Planowane prace nie powodują zatem dalej idących ograniczeń od już istniejących.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżący domagał się jej uchylenia. Powtórzył zgłoszony już w odwołaniu zarzut dotyczący nieprawidłowego przyjęcia przez organ, że wypełnione zostały wskazane w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przesłanki niezbędne dla wydania w określonym tym przepisie trybie decyzji ograniczającej korzystanie przez skarżącego z należącej do niego nieruchomości. Wskazał również na niewłaściwą interpretację art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że cele publiczne wskazane przez wnioskodawcę nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości skarżącego. Ponadto powtórzono zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz poprzez przyjęcie dowolnej zamiast swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie.

W motywach skargi jej autor w zasadzie w całości przytoczył treść argumentacji zawartej w odwołaniu na temat braku spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań i niedojścia do porozumienia pomiędzy stronami. W tym zakresie powołał się m.in. na brak formalnego zakończenia rokowań, nieprawidłowego adresowania korespondencji na adres prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej zamiast na adres zamieszkania. Skarżący dowodził, że inwestor nie przedstawił w toku niniejszego postępowania istotnych dowodów na okoliczność tego, że ze skarżącym zostały prawidłowo przeprowadzone rokowania, które nie przyniosły porozumienia pomiędzy stronami. W okolicznościach niniejszej sprawy również nie sposób przyjąć, aby przeprowadzone zostały w sposób wystarczający rokowania. Powołane przez Wojewodę dokumenty z roku 2016, nie mogą dowodzić tego, że inwestor przeprowadził i bezskutecznie zakończył rokowania. Ponadto podkreślono, że rokowania skarżącego z inwestorem prowadzone były jeszcze w listopadzie 2018 r., co potwierdza korespondencja e-mailowa załączona do pisma skarżącego skierowanego do Wojewody w dniu 17 grudnia 2018 r. Zgodnie z treścią wiadomości z dnia 14 listopada 2018 r. skierowanego przez inwestora do skarżącego, strony ustalały termin spotkania, na którym miały być omawiane m.in. warunki ewentualnego wyrażenia zgody na przebudowę linii napowietrznej przez skarżącego. Skarżący dostrzegał możliwość polubownego załatwienia sprawy i był przekonany o trwaniu rokowań i taki też był wydźwięk prowadzonych rozmów. Inwestor w żaden sposób nie zakomunikował skarżącemu, że nie jest zainteresowany dalszym prowadzeniem rokowań. Skarżący podtrzymał stanowisko dotyczące zmiany przebiegu linii elektroenergetycznej lub jej skablowania, co pozwoliłoby uniknąć naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Dlatego orzekające w sprawie organy powinny dokonać takiej interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, która by w jak najmniejszym stopniu naruszała prawo własności i jednocześnie umożliwiła prowadzenie prac zgodnie z zamierzeniami inwestycyjnymi inwestora, a jednocześnie nie godziła w prawa osób trzecich. Podkreślił również, że osiągnięcie wskazywanego przez inwestora celu publicznego jest możliwe przy użyciu innych, niż wywłaszczenie środków, ponieważ istnieją techniczne możliwości zarówno do przeprowadzenia linii elektroenergetycznej po innej trasie, jak też jej skablowania, a zatem z całą pewnością nie ma konieczności stosowania wobec skarżącego instytucji wywłaszczenia. Ponadto autor skargi podtrzymał argumentację uzasadniającą zarzuty natury procesowej dotyczące braku przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego oraz ograniczenia się przez organ do powielania treści wniosku złożonego przez inwestora a także powołania się na nie do końca przystające do stanu sprawy orzecznictwo sądowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie ocena legalności aktu administracyjnego wykazała, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, poprzez udzielenie zezwolenia T[...] S. A. z siedzibą w K. na wejście na teren tej nieruchomości i dokonanie przebudowy linii elektroenergetycznej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 124 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.), zwanej w skrócie u.g.n. Zgodnie z art. 124 ust. 1 tej ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 ustawy obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 ug.n. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17). Stosownie do tego dopuszczalne było prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania co do zezwolenia dotyczącego przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej.

W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n., udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w art. 113 ust. 1 ustawy zasady, zgodnie z którą nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, gdyż na jego podstawie postępowanie może być wszczęte także na wniosek podmiotu, który realizuje inwestycję celu publicznego. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy natomiast dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z powołanych powyżej regulacji wynika, że wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli, na skutek realizacji inwestycji przez inny podmiot, jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego, której przeprowadzenie przez daną nieruchomość jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego i tylko wówczas, gdy brak jest zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie na niej prac związanych z realizacją tej inwestycji. Ponadto, warunkiem koniecznym jest przeprowadzenie bezskutecznych rokowań z właścicielem nieruchomości, które powinny potwierdzać dokumenty załączone do wniosku inwestora o wydanie decyzji. Ustawodawca ustanowił zatem pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem oraz brak zgody właściciela na wykonanie na jego nieruchomości prac inwestycyjnych upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

W kwestii rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. podzielić należy stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonej decyzji, że ustawodawca nie określił trybu ich prowadzenia i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Uwzględniając poglądy orzecznictwa sądowego przyjąć należy, że zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa bowiem ani formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczyło zatem wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania (dla skarżącego przedmiotem negocjacji mógłby być wyłącznie inny wariant przebiegu linii elektroenergetycznej ewentualnie jej skablowanie), które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15, z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17).

Podkreślić należy również, że ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań, co oznacza, że mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Jednocześnie, dostrzec trzeba, że przepisy nie określają dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakładają na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Dlatego zgodzić się należy z tym, że dla oceny możliwości zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy inwestor ma obowiązek wystąpić na piśmie o zgodę do właściciela nieruchomości na wykonanie zakreślonych prac służących realizacji inwestycji celu publicznego, gdyż tylko brak zgody uzasadnia ingerencję władczą organów administracji publicznej i wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd analizując materiał dokumentacyjny uznał, że wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania (w tym również na rozprawie), w celu uzyskania zgody skarżącego na przebudowę przebiegającej przez jego nieruchomość linii elektroenergetycznej. Z przedłożonych dokumentów wynika, że rokowania zainicjował inwestor, którego przedstawiciel, pismami z dnia 5 czerwca 2014 r., 17 czerwca 2016 r., 15 lipca 2016 r. zwracał się do skarżącego i jego pełnomocnika z konkretnymi propozycjami dotyczącymi zgody na dokonanie przebudowy linii elektroenergetycznej. Odpowiadając na propozycje, pełnomocnik inwestora oświadczył, że nie tylko zaproponowana kwota odszkodowania pozostaje niesatysfakcjonująca, ale w ogóle skarżący wykluczył możliwości prowadzenia jakichkolwiek negocjacji na temat prac modernizacyjnych na jego nieruchomości (pisma z dnia 25 czerwca 2014 r. i z dnia 19 sierpnia 2016 r.). Takie stanowisko potwierdza również treść notatki z rozmowy telefonicznej z dnia 19 września 2016 r. z pełnomocnikiem skarżącego, który poinformował przedstawiciela inwestora, że rozmowy dotyczące napowietrznej linii są bezprzedmiotowe, ponieważ skarżący nie godzi się na jej przeprowadzenie przez swoje działki. Z tej notatki wynika ponadto, że rozmowy dotyczące pozyskania nieruchomości na cele budowlane i ustanowienie służebności przesyłu dla linii 110 kv mogą być prowadzone tylko wtedy, jeśli inwestor sfinansuje skablowanie linii, na co skarżący jest w stanie przeznaczyć 300 000,00zł.

Nie jest rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela do przyjęcia. To bowiem nie podlega w ogóle rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło miedzy stronami do porozumienia. Takie natomiast ustalenia organy w niniejszej sprawie poczyniły.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Niewątpliwym jest w sprawie, że w świetle art. 6 pkt 2 u.g.n., inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania, a polegająca na przebudowie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej, jest inwestycją celu publicznego.

Analizując w dalszym ciągu spełnienie przesłanek do wydania spornej decyzji wskazać należy, że w sprawie ustalono, że przebieg inwestycji przez nieruchomość skarżącego, nie tylko został ustalony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale jest on wrysowany w jego załączniku graficznym. W zaskarżonej decyzji organ przedstawił prawidłową analizę treści planu miejscowego i zasadnie uznał, że skoro projektowana przebudowana istniejącej linii będzie przebiegać przez działkę skarżącego w dotychczasowym śladzie, a plan nie przewiduje alternatywnego przebiegu takiej linii, to ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, dokonane mocą zaskarżonej decyzji, nastąpiło zgodnie z postanowieniami miejscowego planu. Zapisy tego planu, jako aktu prawa miejscowego, mają charakter normatywy i są dla organów wiążące, wobec czego brak było możliwości dokonania innych ustaleń co do przebiegu inwestycji. Skoro postanowienia miejscowego plany wyznaczyły konkretny przebieg linii elektroenergetycznej, to ustalenia dotyczące jej posadowienia na spornej nieruchomości w ściśle wyznaczonym miejscu i trasie (przebiegu) winny być kwestionowane w odrębnym postępowaniu. Stąd też w świetle treści planu przyjąć należało, że jej zlokalizowanie i przebieg znajdował umocowanie prawne i był dla nieruchomości skarżącego jak najmniej uciążliwy, albowiem ściśle odpowiadał przebiegowi dotychczasowemu. Regulacja normatywna wynikająca z obowiązującego planu miejscowego nie zawierała również nakazu skablowania spornej linii.

W konsekwencji, wobec wniosku inwestora, prawidłowo zaskarżoną decyzją orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, przez udzielenie zezwolenia na wejście na teren tej nieruchomości i dokonanie przebudowy. Jednocześnie w podjętym rozstrzygnięciu określono terytorialny zakres i powierzchnię ustanowionego ograniczenia, a na załącznikach do decyzji organu II instancji, wskazany został przebiegu inwestycji. Udzielone decyzją zezwolenie w sposób wystarczający wskazuje zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, który jako zgodny z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego ustalony został w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, organy słusznie uznały, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 u.g.n., a inwestor nie uzyskał zgody właściciela nieruchomości na realizację inwestycji, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Ustalenia faktyczne zostały dokonane prawidłowo, a zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 77 i art. 84 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.