Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1170/23 w sprawie ze skargi W.A. na pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 22 marca 2023 r., nr BP-DN-G.5105.14.2023/10 w przedmiocie niezałatwionych wniosków o nabycie garaży postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 9 maja 2023 r. W.A. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (dalej "organ") z dnia 22 marca 2023 r. nr BP-DN-G.5105.14.2023/10 w przedmiocie niezałatwionych wniosków o nabycie garaży nr 165 i 168 zlokalizowanych w zespole garaży przy ul. [...] w [...]. W przedmiotowym piśmie organ poinformował skarżącego, że Agencja Mienia Wojskowego nie jest właścicielem gruntu, na którym zlokalizowane są garaże, tym samym nie posiada legitymacji prawnej do realizacji roszczenia skarżącego. Wskazano jednocześnie, że organem właściwym jest Wojskowa Akademia Techniczna, zaś roszczenie skarżącego ma charakter cywilnoprawny.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1170/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") odrzucił złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zaskarżone pismo organu z dnia 22 marca 2023 r. nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego wyszczególnionym w art. 3 § 2 P.p.s.a. Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Pismo to nie jest decyzją, ani postanowieniem, nie stanowi też aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy. W ocenie Sądu zaskarżone pismo miało charakter wyłącznie informacyjny.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika – r.pr. Z.M. Zaskarżając rozstrzygnięcie w całości skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn, poprzez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 P.p.s.a. wyrażającym się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę nie odniósł się do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącego, z uzasadnienia postanowienia nie wynika bowiem z jakich powodów zarzuty skargi nie zostały uwzględnione; w przeważającej mierze Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów, powielił argumentację - wyjaśnienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego zawartą w kilku linijkach, nie dokonując żadnej własnej interpretacji ani nie wyjaśniając podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd nie uzasadnił zaskarżonego postanowienia, a jedynie zacytował przepis art. 3 § 2 P.p.s.a.,

- art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie w sprawie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. a w szczególności brzmienia § 6 art. 37 k.p.a. nie następuje poprzez wydanie postanowienia lecz w formie "pisemnego wyjaśnienia", co stanowi o nowej linii orzeczniczej postepowania sądowoadministracyjnego,

- art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. wyrażającym się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie odrzucił skargę, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działalności organu administracji publicznej jakim jest Agencja Mienia Wojskowego i jej poprzednik prawny Wojskowa Agencja Mieszkaniowa pod względem zgodności z prawem, oraz dokonanie kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego - skarżących oraz art. 141 § 2 i § 4 P.p.s.a. polegające na nie uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a przede wszystkim, na nierozpoznaniu zarzutów skargi przez Sąd orzekający.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie ustosunkował się merytorycznie do wniesionej skargi, a orzeczenie oparł bez zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, czym naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie skarżącego, rozpatrzenie złożonego ponaglenia "pismem informacyjnym" przez organ nadzorczy administracji publicznej – Prezesa Agencji Mienia Wojskowego jest postępowaniem rażąco naruszającym prawo w szczególności art. 37 § 6 w zw. z art. 111 § 1 i § 1a k.p.a. oraz art. 124, 125 § 3 i art. 126 k.p.a. a także ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego zawartymi w art. 6, 7 i 8 k.p.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Agencja Mienia Wojskowego reprezentowana przez r.pr. J.Z. Wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było pismo Zastępcy Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z dnia 22 marca 2023 r. informujące skarżącego, że organ ten nie jest właścicielem gruntu, na którym zlokalizowane są garaże, należące m.in. do skarżącego. W sprawie niniejszej spornym jest, czy przedmiotowe pismo winno być uznane, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, za akt bądź czynność podlegającą kognicji sądów administracyjnych, wedle dyspozycji wynikającej z art. 3 § 2 P.p.s.a.

Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotowa sprawa zapoczątkowana została wnioskami skierowanymi do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, obecnie Agencji Mienia Wojskowego, o nieodpłatne nabycie garażu posadowionego na działce ew. nr [...] z obr. [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...] przy ul[...] uregulowanej w KW [...] w oparciu o art. 211 u.g.n. Przepis ten stanowi, że osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a także jej następca prawny, mogą żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, jeżeli jest jego najemcą. Nabycie garażu na własność następuje nieodpłatnie (ust. 1). Natomiast uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli żądanie nabycia garażu na własność oraz oddania użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu nie zostanie złożone właściwemu organowi do dnia 31 grudnia 2000 r. (ust. 3).

Z akt sprawy wynika, że stosowne wnioski, zgodnie z brzmieniem art. 211 ust. 3 u.g.n. zostały złożone przez ówczesnych najemców spornych garaży w ustawowym terminie. Skarżący nabył natomiast przedmiotowe garaże w 2008 r. Pismem z dnia 20 czerwca 2008 r. Wicedyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie poinformował skarżącego, że działka nr [...], obr. [...] o pow. [...] ha położona w [...] przy ul. [...] – [...] i [...] stanowi własność Wojskowej Akademii Technicznej na mocy aktu notarialnego Nr Rep [...] z dnia [...] marca 1998 r. W piśmie wskazano jednocześnie, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej pismem z dnia 16 stycznia 2008 r. wystąpił do Dyrektora Departamentu Infrastruktury MON o wzruszenie jako niezgodnego z prawem ww. aktu notarialnego.

W dniu 23 stycznia 2023 r. skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

W odpowiedzi, Zastępca Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie, pismem z dnia 10 lutego 2023 r. poinformował, że sporna nieruchomość stanowi aktualnie własność Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie, co wynika z księgi wieczystej nr [...]. Z dniem 1 września 2009 r. Akademia przejęła wszelkie prawa i obowiązki związane z tą nieruchomością, a w szczególności zobowiązania wynikające z treści zawartych umów najmu. Z tych względów poinformowano skarżącego, że Agencja Mienia Wojskowego nie może obecnie zrealizować przedmiotowych wniosków, bowiem nie posiada legitymacji do takiego działania, zaś wszelka korespondencja skarżącego winna być kierowana do właściciela gruntu, tj. Wojskowej Akademii Technicznej.

Skarżący złożył wniosek o uzupełnienie powyższego pisma.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie pismem z dnia 22 marca 2023 r. organ poinformował skarżącego, że Agencja Mienia Wojskowego nie jest właścicielem gruntu, na którym zlokalizowane są garaże, tym samym nie posiada legitymacji prawnej do realizacji jego roszczenia.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy, zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że pismo Zastępcy Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z dnia 10 lutego 2023 r. nie stanowi rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zasadnie również Sąd ten przyjął, że brak jest przesłanek, by uznać, że występuje w takim przypadku sytuacja, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i w konsekwencji wykluczył dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, a w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde rozstrzygnięcie zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane także przez doktrynę (zob. Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 102 oraz J. Jendrośka (w:) red. J. Borkowski" Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 1989, s. 209). W stosunku do postanowień można zatem również mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych.

Sporne pismo Zastępcy Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie nie może być uznane, jak to wskazał skarżący kasacyjnie, za postanowienie. Pomimo tego, że zawiera wskazanie organu je wydające, adresata, do którego jest kierowane oraz osobę podpisującą pismo, to nie zawiera ono rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Pismo z dnia 10 lutego 2023 r. jest jedynie pismem informującym o braku możliwości merytorycznego ustosunkowania się przez organ do żądania skarżącego, z uwagi na fakt, że Agencja Mienia Wojskowego nie jest właścicielem gruntu, na którym posadowione są sporne garaże. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, o zakwalifikowaniu danego aktu jako decyzji, postanowienia lub też innej jeszcze prawnej formy działania administracji (np. czynności materialno-technicznej) nie decyduje nazwa, jaką nadaje mu ustawodawca, lecz jego istota, charakter prawny i skutki, jakie wywołuje.

Z powyższych względów, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W zarzucie tym wskazano na brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów postawionych w skardze, zaś z uzasadnienia postanowienia nie wynika, z jakich powodów zarzuty te nie zostały uwzględnione. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia, innymi słowy przepis ten ma wyłącznie charakter formalny. O jego naruszeniu można więc mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 9/09, ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się bowiem, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić podstawę skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 672/09), albo wskazana wada uzasadnienia wyroku jest na tyle doniosła, iż może mieć to istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09) lub samo uchybienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, Sąd I instancji uznając złożoną w niniejszej sprawie skargę za niedopuszczalną, nie miał możliwości odnosić się do meritum postawionych w niej zarzutów. Sąd zobligowany jest bowiem w pierwszej kolejności do oceny dopuszczalności wniesienia skargi, a dopiero po uznaniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 58 P.p.s.a., przechodzi on do zbadania jej merytorycznej treści. W niniejszej sprawie, wskutek uznania złożonej przez skarżącego skargi za niedopuszczalną, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., Sąd I instancji zobligowany był ją odrzucić, co też uczynił w sposób prawidłowy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.