Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 24 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 461/23 w sprawie ze skargi Powiatu P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie nieważności § 1 pkt 2) uchwały nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...] kwietnia 2023 r. w sprawie: zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w L. – ze względu na istotne naruszenie prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Powiatu P. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 21 września 2023 r. IV SA/Po 461/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Powiatu P. (Skarżący/Powiat) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. (Wojewoda) z [...] maja 2023 r. w przedmiocie nieważności § 1 pkt 2) uchwały nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...] kwietnia 2023 r. w sprawie: zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w L. - ze względu na istotne naruszenie prawa.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2023 r., Wojewoda stwierdził nieważność § 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...] kwietnia 2023 r. w sprawie: zmiany uchwały Nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w L. (Dz.Urz. z 2023 r. poz. 4541), ze względu na istotne naruszenie prawa.

Organ wyjaśnił, że treść § 1 pkt 2 ocenianej uchwały jest sprzeczna z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268, dalej jako: u.p.s.). w związku z art. 7 Konstytucji RP. Wskazał, że rada w wyżej powołanych regulacjach przewidziała zasady obniżania opłat za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży z L. - do czego nie była uprawniona. Zdaniem organu nadzoru, organ stanowiący powiatu nie posiada kompetencji do regulowania w drodze uchwały kwestii dotyczącej zasad stosowania ulg czy zwolnień z odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia. Przedmiotowych regulacji uchwały nie można zaliczyć do szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, do ustalenia których Rada jest zobligowana na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s.

Powiat wniósł skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zarzucając mu, że zostało wydane z naruszeniem następujących przepisów prawa:

1) art. 77 i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu, przez nieuprawnione uznanie, że uchwała Nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...] kwietnia 2023r. w zakresie § 1 pkt 2 została podjęta z istotnym naruszeniem prawa oraz orzeczenie nieważności przedmiotowej uchwały w części pomimo, iż uchwała nie jest sprzeczna z prawem,

2) art. 97 ust. 5 u.p.s. przez nieuprawnione uznanie, iż przedmiotowa uchwała nie reguluje zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, oraz uznanie, iż przedmiotowa uchwała w § 1 pkt 2 reguluje kwestie inne niż w niej określone, w szczególności zawiera upoważnienie do obniżenia opłaty, stosowania ulgi, czy zwolnienia z odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia,

3) art. 7 i art. 94 Konstytucji przez nieuprawnione uznanie, iż Rada Powiatu w P. podejmując przedmiotową uchwałę wykroczyła poza delegację ustawową.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa uchwała Nr [...] zmieniła uchwałę Nr [...] m.in. poprzez dodanie w § 5 ust. 6 o treści "Na pisemny wniosek osoby zainteresowanej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych trudną sytuacją materialną, rodzinną, zdrowotną lub wynikającą ze zdarzenia losowego, podmiot kierujący może ustalić opłatę za pobyt w Domu w wysokości niższej niż wynikająca z tabeli wskazanej w § 4".

W ocenie Skarżącego, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest wadliwe, gdyż uchwała nie została podjęta z naruszeniem prawa, w szczególności Rada nie wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 97 ust. u.p.s. Skarżący podkreślił, że ustawodawca wskazuje wyraźnie, iż przedmiotem uchwały podejmowanej na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s. mają być "szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności". Równocześnie nie zawiera żadnych wskazówek, czy wytycznych, jakie winny być owe zasady, i jakie elementy winna zawierać stosowna uchwała organu stanowiącego. W tym zakresie kompetencją organu stanowiącego jest więc takie określenie zasad ponoszenia odpłatności, aby umożliwiały one sprawne wykonanie uchwały przez organ ustalający opłatę z uwzględnieniem charakteru świadczenia, za które ustalana jest opłata i celu, w jakim udzielane jest dane świadczenie.

Skarżący podkreślił, że uchwała w żaden sposób nie zmienia ustalonej przez właściwy organ odpłatności, nie umożliwia odstąpienia od ustalenia opłatności, nie wprowadza zwolnienia z tej odpłatności, a także nie wprowadza zasad obniżania ustalonej odpłatności. Treść § 5 ust. 6 wyraźnie wskazuje na możliwość "ustalenia opłaty", a nie zwolnienia od niej, czy odstąpienia od jej ustalenia. Stosując normę zawartą w § 5 ust. 6 uchwały właściwy organ w dalszym ciągu musi ustalić opłatę, co oznacza niemożność odstąpienia od ustalenia tej opłaty, czy zwolnienia z tej opłaty. Norma nakazuje jedynie (aż) organowi ustalającemu opłatę w sytuacjach wyjątkowych (tj. szczególnie uzasadnionych trudną sytuacją materialną, rodzinną, zdrowotną lub wynikającą ze zdarzenia losowego) wzięcie tej okoliczności pod uwagę w postępowaniu w przedmiocie ustalania opłaty. Rada Powiatu w P. jako podstawową zasadę przy ustalaniu odpłatności przyjęła uzależnienie wysokości tej opłaty od sytuacji dochodowej osoby kierowanej (i osób prowadzących z nią wspólne gospodarstwo domowe, np. małoletnich dzieci), jednakże uwzględniając cele i funkcje pomocy społecznej oraz specyficzny charakter świadczenia w postaci interwencji kryzysowej (pobytu w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży) uznała, iż w sytuacjach wyjątkowych uzależnianie wysokości opłaty wyłącznie od sytuacji dochodowej mieszkańca i jego domowników jest niewystarczające i sprzeczne z celami ustawy. Wynika to wprost z uzasadnienia projektu przedmiotowej uchwały, w którym wskazano, iż "brak powyższego zapisu stanowi zagrożenie dla osób, które zgodnie z obowiązującymi przepisami, zobowiązane zostają do ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu - lecz z uwagi na szczególną sytuację życiową nie są w stanie wywiązać się z zobowiązania i stają się dłużnikami".

Dalej wskazano, że wprowadzenie dodatkowej zasady ponoszenia odpłatności w § 1 pkt 2 uchwały ma zapobiegać sytuacji, w której skierowanie danej osoby do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży jest konieczne i zasadne, ale z uwagi na dochód tej osoby i jej małoletnich dzieci - ustalenie odpłatności za ten pobyt w wysokości zależnej wyłącznie od wysokości tego dochodu skutkować może kolejną sytuacją kryzysową (zwłaszcza, iż przy ustalaniu dochodu zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej nie jest możliwe uwzględnienie innych elementów sytuacji danej osoby, w tym jej stanu zdrowia, potrzeb małoletnich dzieci, innych zobowiązań, a sama odpłatność ustalana jest następczo po skierowaniu do domu, które z reguły następuje w trybie pilnym z uwagi na zaistniałą sytuację kryzysową). Przepis art. 104 ust. 4 u.p.s., do którego nawiązuje organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, umożliwia jedynie odstąpienie od żądania opłaty, odroczenie termin jej płatności lub rozłożenie jej na raty - co dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy wysokość opłaty została ostatecznie ustalona, a więc dana osoba została już ostatecznie zobowiązana do poniesienia opłaty w danej wysokości. Przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. odnosi się, więc wyłącznie do zdarzeń zaistniałych po ustaleniu opłaty i w żaden sposób nie pozwala na uniknięcie sytuacji obciążania danej osoby opłatą, która znacząco przekracza jej aktualne możliwości finansowe i co skutkować może zaistnieniem kolejnej sytuacji kryzysowej (a przynajmniej znacząco utrudni osiągnięcie jakiegokolwiek celu udzielanego świadczenia).

O ile więc art. 104 ust. 4 u.p.s. umożliwia uwzględnienie szczególnej sytuacji danej osoby następczo, na etapie wykonania decyzji o ustaleniu opłaty, o tyle kwestionowana przez organ nadzoru norma zawarta w § 1 pkt 2 uchwały przewiduje możliwość uwzględnienia tej sytuacji uprzednio - na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty, co ma umożliwić ustalenie opłaty w wysokości adekwatnej nie tylko do aktualnej sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej, ale również do sytuacji materialnej, rodzinnej, zdrowotnej lub wynikającej ze zdarzenia losowego w sytuacjach szczególnie uzasadnionych. Uwzględnienie owych okoliczności nie może prowadzić do zwolnienia danej osoby z odpłatności, czy odstąpienia od jej ustalenia - takiego upoważnienia kwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie zawiera. Postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty będzie musiało kończyć się wydaniem decyzji ustalającej miesięczną opłatę za pobyt danego mieszkańca w konkretnej wysokości nie wyższej niż średni miesięczny koszt utrzymania jednego miejsca w domu.

W ocenie Skarżącego fakt, iż ustawa w art. 104 ust. 4 u.p.s. przewiduje możliwość stosowania ulg w spłacie zobowiązań wynikających z ostatecznej decyzji z uwagi na zaistnienie określonych kryteriów, nie oznacza, iż tożsame kryteria nie mogą zostać wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji skutkujących powstaniem tych zobowiązań. Natomiast tożsamość kryteriów branych pod uwagę przy stosowaniu ulg z art. 104 ust. 4 u.p.s. nie jest tożsame ze stosowaniem ulg przewidzianych tym przepisem. Postanowienie § 5 ust. 6 uchwały w żaden sposób nie obniża ustalonej opłaty - przepis ten umożliwia jedynie na ustalenie opłaty w wysokości niższej niż wynikająca z tabeli, tj. w wysokości niższej niż wskazany w uchwale % średniego miesięcznego kosztu utrzymania miejsca w Domu. Przy czym podkreślić należy, że ustalanie opłaty w formie tabeli, poprzez odesłanie do konkretnego % średniego miesięcznego kosztu utrzymania miejsca, nie jest jedynym dozwolonym sposobem ustalania odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia. Ustawodawca pozostawił swobodę organom stanowiącym na określenie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, co oznacza, iż możliwe jest powiązanie tej odpłatności nie tylko z kryterium dochodowym, ale też z innymi kryteriami wynikającymi z zadań i celów interwencji kryzysowej, czy szerzej pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Podał, że z treści art. 97 ust. 5 u.p.s. nie sposób wyprowadzić tezy, że zawiera on upoważnienie do określenia przez organ stanowiący powiatu opłaty w wysokości niższej niż wynikająca z tabeli wskazanej w § 4 zakwestionowanej uchwały, a tym samym zasad obniżania opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia. Należy zatem stwierdzić, iż rada wprowadzając takie postanowienia, wykroczyła poza delegację ustawową.

W ocenie organu nadzoru treść § 5 ust. 6 uchwały, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, w istocie rzeczy nie dotyczy zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, a częściowego zwolnienia z opłat w zależności od uznania podmiotu kierującego. Możliwości zastosowania w uchwale Rady Powiatu w P. rozwiązania przyjętego w § 5 ust. 6 wydaje się zaprzeczać treść art. 97 ust. 1 u.p.s., który stwierdza, że za pobyt w ośrodkach wsparcia osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił na wstępie, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w terminie wynikającym z art. 86 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 1526; dalej jako: "u.s.p.").

Sąd Wojewódzki wyjaśnił następnie, że wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.p., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 u.s.p.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu przy wydaniu uchwały Rady Powiatu w P. z dnia [...] kwietnia 2023r. w sprawie: zmiany uchwały Nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...] kwietnia 2021r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w L. przez dodanie w § 5 ust. 6 doszło do istotnego naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały.

Sąd przywołał następnie brzmienie art. 97 ust. 1 -5 u.p.s. Wyjaśnił, że ośrodek wsparcia jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu (art. 51 ust. 2 u.p.s.). Świadczone są w nim usługi opiekuńcze, w tym specjalistyczne, dla osób, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych (art. 51 ust. 1 u.p.s.). W ośrodku wsparcia mogą być prowadzone miejsca całodobowe okresowego pobytu (art. 51 ust. 3 u.p.s.). Ośrodkiem wsparcia może być (art. 51 ust. 4 u.p.s.) m.in. dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży.

W ocenie Sądu przepis art. 97 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ma charakter upoważnienia ogólnego do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności na pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Jedyną wskazówką dla miejscowego prawodawcy stał się obowiązek dopełnienia wymogu szczegółowości, czyli samodzielnego doboru kryteriów odpłatności. Nie oznacza to jednak niczym nieskrępowanej swobody rady realizującej swoje kompetencje w tym zakresie. Większa skala swobody prawotwórczej, jaka występuje przy ogólnym upoważnieniu ustawowym do stanowienia aktów prawa miejscowego i brak precyzyjnych wytycznych co do treści takich podustawowych uregulowań jest bowiem ograniczona całokształtem i celem przepisów normujących dziedzinę, której dany akt, wydany w oparciu o upoważnienie, dotyczy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 30 marca 2010 r., II SA/Bk 726/09).

Sąd podkreślił, że już w przepisach ustawy o pomocy społecznej uregulowane zostały sytuacje, w których dopuszczalne jest odstąpienie od żądania zwrotu należności z tytułu odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, a także stosowania ulg w spłacie. Chodzi tu przede wszystkim o przepis art. 97 ust. 1 zd. 2 u.p.s.: "Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego". Stosownie zaś do treści art. 104 ust. 4 u.p.s.: "W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub tez niweczyłyby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.".

Nakaz założenia racjonalności prawodawcy i spójności przepisów prawa nakazuje, aby wykładnia art. 97 ust. 5 u.p.s. uwzględniała kontekst systemowy, a mianowicie kompetencję do wydania decyzji na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s., tak aby wynik wykładni tych dwóch przepisów nie prowadził do sprzeczności i niespójności regulacji, która jest w oczywistym związku. Wnioskowanie z celu na środki nakazuje przyjąć, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. w zakresie wysokości opłaty ma mieć charakter związany to określenie stawek opłaty w uchwale wydanej w trybie art. 97 ust. 5 u.p.s. nie może powodować "przekształcenia" owej decyzji w decyzję o charakterze uznaniowym (zob. wyrok NSA z 30 października 2020 r., I OSK 1307/20, CBOSA).

Orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r. sygn. akt II SA 99/92, opublikowany ONSA 1993/2/44; wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, opublikowany OSS 2000/1/17; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2761/95, niepublikowany). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne.

Z treści art. 97 ust. 5 u.p.s. nie sposób wyprowadzić tezy, że zawiera on upoważnienie do określenia przez organ stanowiący powiatu zasad obniżania opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia. Wystarczająco określa to art. 97 ust. 1 zd. 2 u.p.s. w związku z art. 104 ust. 4 u.p.s. Należy zatem stwierdzić, iż Rada Powiatu wprowadzając takie postanowienie, jak w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, które w istocie sprowadza się do określenia przesłanej obniżenia, czy zwolnienia z opłaty za pobyt, wykroczyła poza delegację ustawową.

Zgodnie z treścią postanowienia § 5 ust. 6 zmienianej uchwały na pisemny wniosek osoby zainteresowanej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych trudną sytuacją materialną, rodzinną, zdrowotną lub wynikającą ze zdarzenia losowego, podmiot kierujący może ustalić opłatę za pobyt w domu w wysokości niższej niż wynikająca z tabeli wskazanej w § 4.

Sąd Wojewódzki zgodził się z Wojewodą, że treść § 5 ust. 6 zmienianej uchwały w istocie rzeczy nie dotyczy zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, a zwolnienia z opłat w zależności od uznania podmiotu kierującego, przy uwzględnieniu okoliczności powołanych w tym przepisie. Skoro z treści delegacji ustawowej wskazanej w art. 97 ust. 5 u.p.s. wynika ustalenie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt, to nie zwolnienia z tej odpłatności.

Postanowienia § 1 pkt 2 uchwały wprowadzają niewynikającą z upoważnienia ustawowego dowolność organu w zakresie określenia wielkości opłaty. Przyjąć należy, że skoro prawodawca nie wprowadza uznania administracyjnego po stronie organu wydającego decyzję o opłacie, o której mowa w art. 97 ust. 1 u.p.s., to owe uznanie nie może być wykreowane na podstawie norm prawa miejscowego. Analiza zakwestionowanego postanowienia uchwały prowadzi bowiem do wniosku, że zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku ustanowione przez Radę Powiatu oznaczają, że decyzja na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. nie będzie decyzją związaną, lecz uznaniową organu administracji. Jego uznaniu, bowiem pozostawia się ustalenie opłaty, zależne nie tyle od dochodu osoby kierowanej, jak to wynika z art. 97 ust. 1 u.p.s., co od jej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej lub wynikającej ze zdarzenie losowego, co nie znajduje upoważnienia w art. 97 ust. 1 u.p.s. Przepis ten przewiduje bowiem jedynie obligatoryjne zwolnienie z opłat z uwagi na brak przekroczenia kwoty kryterium dochodowego wyliczonego w oparciu o art. 8 ust. u.p.s. Rada Powiatu nie posiada zatem kompetencji do wyprowadzenia zwolnienia bądź obniżenia opłat za pobyt w ośrodku z delegacji ustawowej określonej w art. 97 ust. 5 u.p.s.

Za niezgodne z prawem należało zatem uznać w ocenie Sądu Wojewódzkiego takie regulacje uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, które wprowadzają możliwość obniżenia opłaty lub zwolnienia z odpłatności. Nie mieszczą się one w granicach upoważnienia ustawowego do wydania powyższego aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim jednak pozbawione są one ratio legis. Skoro bowiem opłata ustalana jest indywidualnie, w ramach ukształtowanych przez organ stanowiący zakresów odpłatności (co do zasady połączonych z kryterium dochodowym), to poziom odpłatności już na etapie ustalania wysokości opłaty (i wcześniej na etapie jej uzgadniania) może uwzględniać indywidualną sytuację osoby kierowanej do ośrodków wsparcia i mieszkań chronionych (tj. możliwe jest znaczące zredukowanie wysokości opłaty - do minimalnych poziomów ustalonych przez radę gminy). Tym samym, chcąc umożliwić podmiotowi kierującemu do ośrodka wsparcia albo mieszkania chronionego ustalanie opłaty na minimalnym poziomie, organ stanowiący gminy powinien odpowiednio ukształtować w uchwale progi odpłatności, tak aby w indywidualnych przypadkach możliwe było ustalenie opłaty na symbolicznym poziomie lub zrezygnowanie z pobierania opłaty. Nie ma zatem potrzeby (ani możliwości), aby taką regulację uzupełniać przepisami określającymi zasady zwolnień i obowiązku ponoszenia opłaty" (tak: J. Wilk w "Akty prawa miejscowego dotyczące pomocy społecznej. Przewodnik z wzorami", Wolters Kluwer Polska 2021 r., wyd. elektr.).

Jeżeli delegacja ustawowa nie upoważniała organu stanowiącego do dokonania zwolnień z odpłatności w sytuacji zanim należność powstanie to, organ stanowiący gminy nie mógł takiego unormowania zawrzeć w swojej uchwale (por. wyrok WSA w Olsztynie z 10 lipca 2018 r., II SA/Ol 398/18).

Reasumując, w art. 97 ust. 1 u.p.s. w istocie przewidziano właśnie zwolnienie z ponoszenia opłat. Jest ono zależne od spełnienia kryterium dochodowego i odnosi się do osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie kierowanej do placówki, których dochody są niższe lub równe kwotom określonym w art. 8 ust. 1. Rada nie posiadała zatem żadnej kompetencji do wprowadzenia zwolnienia lub obniżenia opłat pobieranych za pobyt w ośrodku wsparcia, czy mieszkaniu chronionym.

W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob.m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, Nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, Nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, Nr 6, poz. 110). Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego lub niewypełniający tego upoważnienia w całości nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi (...)" (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, Nr 5, poz. 126). Konkluzje TK należy odnieść również do przekroczenia upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Słusznie zatem Wojewoda stwierdził nieważność § 1 pkt 2) uchwały nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia 19 kwietnia 2023 r. w sprawie: zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży w L. - ze względu na istotne naruszenie prawa.

Powiat zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie :

1. art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej {Dz. U. z 2023r. poz. 901, zwana dalej: "u.p.s.") przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten uniemożliwia ustalenie innych kryteriów ustalania opłaty niż kryterium dochodowe, a także uniemożliwia wprowadzenie możliwości ustalenia opłaty w niższej wysokości niż wynikająca z zastosowanego kryterium dochodowego, zwolnienia z opłaty, czy odstąpienia od niej,

2. art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022r. poz. 1526, zwana dalej: "u.s.p.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż uchwała Nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [..] kwietnia 2023r. została podjęta z naruszeniem prawa, tj. z przekroczeniem ustawowej delegacji,

3. art. 79 ust. 4 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), polegające na uznaniu, iż ewentualne naruszenie prawa przy podjęciu uchwały nie miało charakteru nieistotnego, co nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały.

Mając na uwadze powyższe Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] czerwca 2023 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, nadto o zasądzenie od Wojewody W. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie do wykładni art. 97 ust. 5 u.p.s. i ustalenia w konsekwencji, jak rozumieć należy zakres upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego na mocy powołanego przepisu.

W świetle stanowiska prezentowanego przez Wojewodę oraz Sąd pierwszej instancji przepis art. 97 ust. 5 u.p.s. nie może być rozumiany jako upoważniający organ stanowiący powiatu lub gminy do ustalenia zasad stosowania ulg, zwolnień czy też obniżania odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego kryteria ustalania odpłatności winny wykluczać możliwość uznaniowego ustalenia opłaty przez organ kierujący jak również nie mogą prowadzić do zwolnienia lub obniżenia wysokości odpłatności.

Jednocześnie jednak Sąd Wojewódzki dopuszcza możliwość takiego ukształtowania zasad odpłatności, połączonych co do zasady z kryterium dochodowym, by możliwe było znaczące zredukowanie wysokości opłaty do minimalnych poziomów ustalonych w uchwale (str. 9 uzasadnienia wyroku).

Również Wojewoda, jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną, podziela pogląd Sądu o możliwości takiego ukształtowania opłat, w powiązaniu z kryterium dochodowym, by możliwe było ustalenie opłaty na minimalnym poziomie (str. 5).

Skarżący Powiat podkreśla zaś w skardze kasacyjnej, że art. 97 ust. 5 u.p.s. pozwala na ustalenie zasad odpłatności nie ograniczając jednak kryteriów ich ustalenia wyłącznie do kryterium dochodowego. W ocenie Powiatu, okoliczności wymienione w dodanym na mocy zaskarżonej uchwały ust. 6 § 5 uchwały takie jak trudna sytuacja materialna, rodzinna, zdrowotna lub wynikająca ze zdarzenia losowego to właśnie kryteria ustalenia odpłatności, które nie mogą być utożsamiane z zwolnieniem lub obniżeniem odpłatności .

Przystępując do rozstrzygnięcia tak zarysowanego sporu przypomnieć należy że stosownie do art. 97 ust. 5 u.p.s. rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Pojęcie zasady oznacza, jak wynika ze słownika języka polskiego PWN (wydanie internetowe https:/sjp.pwn.pl) prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami; formułę wyjaśniającą to prawo (1), normę postępowania (2), ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach (3), podstawę funkcjonowania lub konstrukcji czegoś (4).

Skoro pojęcie zasad obejmuje ustalony sposób postępowania, to brak jest podstaw do przyjęcia, by ustalając sposób postępowania w zakresie ustalania odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia czy też mieszkaniu chronionym organ stanowiący jednostki samorządu jako jedyne kryterium przyjmował kryterium dochodowe osoby korzystającej ze wsparcia. Wskazanie w uchwale, że organ zobowiązany jest do uwzględnienia okoliczności takich jak trudna sytuacja materialna, rodzinna, zdrowotna lub wynikające ze zdarzeń losowych to wskazanie właśnie sposobu i kryteriów postępowania przy ustaleniu wysokości opłaty.

Sąd kasacyjny przypomina, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Jednocześnie pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 1 i ust. 3 u.p.s.). Wprowadzone w uchwale kryteria odwołujące się do okoliczności takich jak trudna sytuacja materialna, rodzinna, zdrowotna lub wynikające ze zdarzeń losowych to kryteria odpowiadające celom i zadaniom, które mają być realizowane przez pomoc społeczną zapewniające jednoczenie, że zasady partycypacji finansowej osób korzystających z ośrodków wsparcia lub mieszkań chronionych ustalone zostaną z uwzględnieniem całokształtu okoliczności uzasadniających udzielenie takiej pomocy.

Powyższemu rozumieniu analizowanego artykułu nie sprzeciwia się ani wynikająca z art. 97 ust. 1 zdanie 2 u.p.s. zasada, w świetle której osoby korzystające z ośrodków wsparcia i mieszkaniach chronionych nie ponoszą opłat, jeżeli ich dochód nie przekracza kryterium ustawowego, ani też przewidziana w art. 104 ust. 4 u.p.s. możliwość odstąpienia od żądania opłaty, jej umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Obie instytucje przywołane zostały przez Sąd pierwszej instancji celem wykazania, że wprowadzony w kwestionowane uchwale zapis stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowej. Czym innym jest jednak przewidziane przez ustawodawcę zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłat (art. 97 ust. 1 zdanie 2 u.p.s.) czy też możliwość podjęcia przez organ już po ustaleniu wysokości opłaty działań mających na celu zwolnienie danej osoby z tejże opłaty czy też jej umorzenie lub rozłożenie na raty, od wprowadzenia przez organ stanowiący gminy lub powiatu kryteriów pozwalających na ustalenie opłaty w wysokości uwzględniającej ewentualną szczególną sytuację podmiotu, który zobowiązany będzie do jej poniesienia. Mechanizm, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. stosowany jest bowiem do opłaty już ustalonej, przy czym obejmować może również stany faktyczne, w których okoliczności uzasadniające jego zastosowanie pojawiły się już po dacie ustalenia. Mechanizm przewidziany w uchwale poprzedza natomiast wydanie decyzji i służy określeniu opłaty. Nie może zatem zostać uznany za powielający rozwiązania ustawowe.

Odnosząc się do argumentu dotyczącego wynikającego z art. 97 ust. 1 zdanie 1 u.p.s. związanego charakteru decyzji ustalającej wysokość opłaty Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że zgodnie z tabelą zawartą w § 4 uchwały, organ dysponuje swobodą przy jej ustalaniu, w tabeli wskazana jest bowiem najniższa i najwyższa stawka jaką może ustalić dla osoby o określonym dochodzie. W tym zakresie, uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Przywołana przez Sąd pierwszej instancji zasada wnioskowania z celu na środki, a w konsekwencji wywodzenie, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 97 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.s. ma charakter związany to uchwała musi w sposób sztywny precyzować wysokość opłaty stoi w sprzeczności z celami i zadaniami pomocy społecznej, na które powoływała się również Rada Powiatu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że zarówno Wojewoda jak i Sąd Wojewódzki dostrzegają, że może zaistnieć konieczność ustalenia opłaty na minimalnym poziomie, wiążą to jednak wyłącznie z kryterium dochodowym. Do tego samego rozwiązania zmierza jednak mechanizm przewidziany w zakwestionowanej uchwale : do uwzględnienia okoliczności, które mogą skutkować realnym obniżeniem dochodu jakim dysponuje osoba, która korzystać będzie z ośrodka wsparcia lub mieszkania chronionego.

W konsekwencji, zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut błędnej wykładni art. 97 ust. 5 u.p.s. poprzez przyjęcie, że iż przepis ten uniemożliwia ustalenie innych kryteriów ustalania opłaty niż kryterium dochodowe, a także uniemożliwia wprowadzenie możliwości ustalenia opłaty w niższej wysokości niż wynikająca z zastosowanego kryterium dochodowego, uznać należało za zasadny.

Sąd kasacyjny wskazuje, że podobnie stanowisko co do zakresu upoważnienia wynikającego z art. 97 ust. 5 u.p.s. zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2019 r. I OSK 2250/18.

Uznanie zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjne oznacza, że zasadny jest również zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 u.p.s. – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała nie była sprzeczna z prawem, to jest z art. 97 ust. 5 u.p.s., nie doszło bowiem do przekroczenia zakresu wynikającego z niej upoważnienia brak zatem było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Co za tym idzie uznać należało, że to zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było niezgodne z prawem.

Wobec uznania, że przy podejmowaniu uchwały nie doszło do naruszenia prawa, zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej, to zarzut naruszenia art. 79 ust. 4 u.s.p. polegający na uznaniu iż ewentualne naruszenie prawa przy podjęciu uchwały nie miało charakteru nieistotnego, co nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały nie był adekwatny do stanu sprawy i nie było możliwe odniesienie się do niego.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z 193 p.p.s.a. i art. 148 p.p.s.a. uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy zaś sprawa jest dostatecznie wyjaśniona uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprawę uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.