Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na czynność Wójta Gminy W. w przedmiocie wykonywania czynności niezgodnie z prawem w zakresie udostępniania zbiorów danych przestrzennych p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.

A. W. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę na Wójta Gminy W. (dalej: "organ") w związku z niezgodnym z prawem wykonywaniem przez niego czynności nakazanych przepisami prawa. Skarżąca sprecyzowała, że chodzi o czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy W. za pośrednictwem usługi pobierania. W ocenie skarżącej udostępnianie powyższych danych przez organ odbywa się obecnie z naruszeniem przepisów, a to art. 67b, art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p."), art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 214; dalej "u.i.i.p.") oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbioru danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916; dalej "rozporządzenie").

Skarga została oparta o przepisy art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") oraz art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej "u.s.g.").

Skarżąca na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. wniosła o uznanie na podstawie wyżej powołanych przepisów jej uprawnienia do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy W., spełniających wymagania nałożone przepisami prawa. Innymi słowy o uznanie jej uprawnienia do uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy, a nie jeden obiekt przestrzenny, o strukturze i zakresie określonym ww. obowiązującymi przepisami prawa) poprzez usługę pobierania WFS. Zaś na podstawie art. 101a ust. 2 u.s.g. skarżąca wniosła o nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko organu, którego dotyczy skarga.

Skarżąca swój interes prawny w zaskarżeniu czynności organu uzasadniła naruszeniem jej praw materialnych tj. pozbawieniem możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych przez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje skarżącej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1641 z późn. zm.). Nadto naruszeniem konstytucyjnego prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Nieudostępnianie przez organ zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez skarżącą działalności gospodarczej.

Skarżąca podkreśliła, że skarga dotyczy indywidualnej relacji między nią a organem tj. odmowy udostępnienia skarżącej danych przestrzennych przez organ, zatem negatywnego rozpatrzenia indywidualnego, pisemnego wniosku skarżącej w tym względzie. Gdyby nawet założyć, że działania organu nie miały charakteru indywidualnego to i tak nie przekreśla to możliwości ich zaskarżenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Cecha indywidualności aktów lub czynności, o których mowa w tym przepisie, nie jest przesłanką konieczną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na te akty lub czynności. Nawet gdyby przyjąć, że prowadzenie i udostępnianie zbioru danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jest działaniem o charakterze generalnym, to jednak wywołuje skutki w obszarze praw jednostek (w tym skarżącej) albowiem uniemożliwia im uzyskanie danych w formie gwarantowanej im przepisami prawa.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca podkreśliła, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność organu, ale jego niezgodne z prawem czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, uznając sformułowane zarzuty za bezpodstawne. Organ podkreślił, że nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia ze zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Wynikający z przepisów u.i.i.p. obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi po stronie skarżącej uprawnień, a więc nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego między organem a skarżącą. Organ udostępniając dane przestrzenne nie wydaje w tym zakresie żadnego aktu ani też nie dokonuje żadnej czynności w stosunku do indywidualnego podmiotu. Nadto organ wskazał, że skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a skarżąca nie wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Interes prawny to nie interes faktyczny skarżącej, a taki co najwyżej występuje w sprawie, której dotyczy skarga.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć należy, że przed dokonaniem merytorycznej oceny skargi, sąd z urzędu, bada jej dopuszczalność. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi jest nieprawidłowe wykonywanie przez organ czynności nakazanych prawem, polegających na udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy W.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 67a ust. 1 u.p.z.p. organy właściwe do sporządzania projektów aktów, o których mowa w ust. 2, tworzą oraz prowadzą, w tym aktualizują i udostępniają, zbiory danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.i.i.p. Zbiory danych przestrzennych obejmują dane przestrzenne tworzone dla planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studiów, planów miejscowych, miejscowych planów odbudowy i miejscowych planów rewitalizacji (art. 67a ust. 2 u.p.z.p.). Stosownie do art. 67c ust. 3 u.p.z.p. organy udostępniają nieodpłatnie dane przestrzenne tworzone dla wyżej wymienionych aktów, za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 u.i.i.p. W art. 9 ust. 1 pkt 1-3 u.i.i.p. wyliczono i opisano poszczególne usługi publiczne organów administracji publicznej zobowiązanych do prowadzenia rejestrów publicznych zawierających zbiory danych przestrzennych. Usługi te obejmują wyszukiwanie, przeglądanie i pobieranie zbiorów oraz usług danych przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych, uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.

Stwierdzić należy, że wniesiona przez skarżącą skarga nie wyczerpuje żadnego z kryteriów określonych w art. 3 § 2, 2a i art. 4 p.p.s.a., oraz nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a).

Mając na uwadze przedstawiony przez skarżącą stan faktyczny sprawy oraz wskazane podstawy wniesienia skargi przeanalizować należy w szczególności na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Czynność lub akt, o którym mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, jeżeli: 1) nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem; 2) jest skierowany do indywidualnego podmiotu znajdującego się w określonej, jednostkowej sytuacji prawnej; 3) posiada publicznoprawny charakter, a więc jest sprawą z zakresu administracji publicznej; 4) ma charakter zewnętrzny tzn. skierowany jest do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjne i służbowo organowi wydającemu akt; 5) dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (A. Skoczylas, w: K. Celińska-Grzegorczyk, R. Hauser, W. Piątek, W. Sawczyn, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne, sądowoadministracyjne i egzekucyjne, Warszawa 2013, s. 151–152).

Zaskarżona czynność udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta nie posiada bowiem opisanych wyżej cech charakteryzujących formę działania administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Udostępnianie zbiorów danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. W art. 9 ust. 1 i ust. 3 u.i.i.p. mowa jest o usługach publicznych, a więc kierowanych do nieokreślonej liczby adresatów. Natomiast moment pobierana danych za pomocą systemu teleinformatycznego przez adresata takiej usługi nie może być uznany za zindywidualizowaną czynność organu administracji publicznej. Należy wskazać, że w przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka konkretyzacji stosunku administracyjnego. Taki obowiązek organu nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności przesądzające o jego realizacji nie są skierowane do określonego adresata (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2022 r., II SAB/Gd 92/22; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2022 r., II SA/Bk 658/22). Za czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczyłaby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie można uznać samego sposobu tworzenia i prawidłowości świadczenia usług w zakresie udostępniania danych przestrzennych. Obowiązki organu wynikające z art. 67a-67c u.p.z.p. mają jedynie ogólny charakter i nie odpowiadają im uprawnienia niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania określonego sposobu prowadzenia usług udostępniania, opublikowania określonych informacji czy zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych.

Skarżącej nie przysługuje zatem uprawnienie do żądania od organu określonego sposobu prowadzenia usług udostępniania za pomocą systemu teleinformatycznego i specjalistycznego oprogramowania zbiorów danych przestrzennych. Także sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22). Także sam obowiązek wynikający z przepisów ustawy dotyczący utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08).

Odnosząc się do powołanych w skardze art. 101 ust. 1 i art. 101a u.s.g. należy wskazać, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Jak wynika z art. 101a ust. 2, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na podstawie art. 101a u.s.g. jest każdy, kto może wykazać, że w wyniku bezczynności organu gminy albo w wyniku podjęcia przez organ gminy czynności prawnej lub faktycznej został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Wobec tego podstawą wniesienia skargi jest nie tylko naruszenie przez organ prawa, przez m.in. niepodejmowanie czynności nakazanych prawem, ale jednocześnie naruszenie tą bezczynnością konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień wnoszącego skargę, których źródło wynika z konkretnych przepisów prawa materialnego.

Z uwagi na charakter kwestionowanych przez skarżącą czynności organu, nie można uznać, że odnoszą się one do jej indywidualnego interesu prawnego. Za naruszenie interesu prawnego nie może być uznane, podnoszone przez skarżącą, utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzeniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych oraz ponoszenie przez skarżącą wyższych kosztów z tym związanych. To może być bowiem uznane jedynie za jej interes faktyczny, a nie interes prawny (por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 16 listopada 2022 r., II SA/Ol 662/22; postanowienie WSA w Opolu z dnia 18 listopada 2022 r., II SA/Op 288/22). Tym samym skarżąca nie wykazała także swego interesu prawnego w świetle art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 u.s.g. W przypadku, gdy brak interesu prawnego jest oczywisty, istnieje podstawa do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 264/17).

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w postanowieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.