Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adw. Ł. M. kwotę [...]([...]) złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2,

art. 39 ust. 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1, ust. 3a, ust. 4a, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508

ze zm.), § 2 ust. 3, 4 i 5 rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej

z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego

(Dz. U. z 2017 r. poz. 1788), § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358) w związku

z uchwałą nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020" (M.P. z 2015 r. poz. 821) odmówił S. M. świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 5 października

2018 r. S. M. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego

z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności. Wnioskodawca został poinformowany telefonicznie o planowanym terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a także o tym, że wizyta pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania odbędzie się w obecności funkcjonariuszy Policji. W dniu 24 października 2018 r. pracownicy socjalni wraz z asystą Policji udali się pod adres wnioskodawcy, jednakże zainteresowany odmówił wpuszczenia ww. do środka. Swym zachowaniem uniemożliwił przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wobec powyższego, w dniu 26 października 2018 r. wystosowano do strony pismo informujące, że wniosek z dnia 5 października 2018 r. nie został rozpatrzony z powodu braku możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Poinformowano stronę, że niemożność przeprowadzenia wywiadu uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Pouczono o treści art. 107 ust. 1, ust. 3a i ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. Poproszono stronę o przybycie do Ośrodka w celu ustalenia ponownego terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W przypadku braku możliwości osobistego przybycia do Ośrodka poproszono o kontakt telefoniczny z pracownikiem socjalnym lub Biurem Obsługi Interesantów. Termin rozpatrzenia sprawy został wyznaczony wówczas do dnia 20 listopada 2018 r. Korespondencję wnioskodawca odebrał w dniu 29 października 2018 r. W dniu 6 listopada 2018 r. ponownie wystosowano do strony pismo z prośbą o przybycie do Ośrodka do dnia 15 listopada 2018 r. w celu ustalenia ponownego terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Termin rozpatrzenia sprawy wyznaczono wówczas do dnia 3 grudnia 2018 r. Korespondencję odebrano w dniu 8 listopada 2018 r. W dniu 16 listopada 2018 r. podjęto kolejną próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony. Jednak i tym razem zainteresowany odmówił wpuszczenia pracowników socjalnych i funkcjonariuszy Policji do mieszkania. Opisywana sytuacja powtarza się od dłuższego czasu. Strona systematycznie zwraca się z wnioskami o udzielenie pomocy finansowej, równocześnie jednak uniemożliwia przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, nie wpuszczając pracowników socjalnych wraz z asystą Policji do mieszkania.

W ocenie organu, strona celowo utrudnia pracę pracownikom socjalnym i nie współpracuje w zakresie umożliwienia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Brak współpracy strony z pracownikiem socjalnym w zakresie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oznacza brak podstaw do ustalenia, czy strona spełnia przesłanki do przyznania pomocy i zarazem stanowi podstawę do odmowy udzielenia pomocy (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Jedną z postaci braku wspomnianej wyżej współpracy, co nie budzi wątpliwości w świetle ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, jest uniemożliwienie przeprowadzenia organowi pomocy społecznej rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 59/11).

S. M. odwołał się od powyższej decyzji podnosząc, że pracownik socjalny w czasie próby wejścia do jego mieszkania nie wykonała wszystkich procedur przewidzianych prawem, dlatego całkowita i jedyna odpowiedzialność za to, że nie wpuścił jej do mieszkania spoczywa na niej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ust.4, art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 pkt 1 oraz art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 i 5 ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej

w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powołując się na treść art. 107 ust. 4, art. 106 ust. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy

o pomocy społecznej Kolegium wskazało, że obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany

w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń.

W przypadku zgłoszenia wniosku o świadczenie z pomocy społecznej (zasiłek celowy) konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny, która się o nie ubiega. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół

w rozumieniu k.p.a. Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Z brzmienia art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz z faktu, iż postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu wynika, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

W ocenie Kolegium organ I instancji precyzyjnie przedstawił w swojej decyzji, powołując konkretne okoliczności, że S. M. uchybił obowiązkowi współpracy. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy pracownicy socjalni udali się dwukrotnie do miejsca zamieszkania wnioskodawcy w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie zostali jednak wpuszczeni do mieszkania. Strona była informowana pisemnie o skutkach braku współpracy. Wprawdzie odwołujący podał, iż pracownik socjalny w czasie próby wejścia do jego mieszkania nie wykonała wszystkich procedur przewidzianych prawem, jednak nie sprecyzował jakich czynności i na czym miały polegać uchybienia. Nie można zatem stwierdzić czy rzeczywiście miały miejsce okoliczności uzasadniające nie wpuszczenie pracowników w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Postawa S. M. świadczy o braku chęci współpracy z organem I instancji.

Na powyższą decyzję S. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc w niej, że w dniach 24 października

i 16 listopada 2018 r. pracownik MOPR podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jego mieszkaniu. W obu przypadkach osoba, która była z Policją nie okazała legitymacji służbowej. Nieprawdą jest, że swoim zachowaniem uniemożliwił wywiad. Pracownik MOPR-u nie wylegitymował się, a więc nie wywiązał się z obowiązków, jakie na nim spoczywają. Wywiad nie odbył się tylko i wyłącznie z winy pracownika organu.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie, dodatkowo wyjaśniając, że nie jest obecnie w stanie zweryfikować zarzutów strony, jednakże należy mieć na uwadze, że skarżący był informowany o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a osoba która przyszła do niego była mu znana z imienia i nazwiska, nadto była w asyście Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje :

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzje organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego.

Podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy o pomocy społecznej, która w art. 2 ust. 1 wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.). Przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.).

Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia bytowej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Jest to świadczenie uznaniowe, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1192/12 -orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że ustalenie sytuacji osobistej oraz stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, ustawodawca dość rygorystycznie podchodzi do kwestii współpracy osoby ubiegającej się o takie świadczenie z organem pomocy społecznej. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, czy to poprzez odmowę jego przeprowadzenia, czy odmowę odpowiedzi na poszczególne pytania pracownika socjalnego, względnie niewywiązywanie się z uzasadnionych żądań złożenia stosownych dokumentów, może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, co z kolei stanowi wyrażoną w art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny

z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach

o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Z przywołanego przepisu wynika bezsprzecznie, że organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie wypłaty świadczeń.

Zgodnie zaś z art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 u.p.s., decyzję administracyjną

o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, którego celem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób bądź rodzin korzystających bądź ubiegających się

o świadczenia z pomocy społecznej.

Ponadto w myśl art. 107 ust. 4a u.p.s., niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W świetle powyższych regulacji bez wątpienia wywiad środowiskowy jest szczególnym i podstawowym dowodem w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r. sygn. I OSK 2454/16). Należy także podkreślić, że wywiad środowiskowy przeprowadzany jest w miejscu zamieszkania danej osoby. Wynika to wprost z § 2

ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia

2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy beneficjenta pomocy społecznej z organem a odmowa tej współpracy z mocy ustawy o pomocy społecznej, jest traktowana jako naruszenie przez beneficjenta obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej (vide: stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 2186/16, Lex nr 2205303).

Zdaniem Sądu, zasadnie przyjęły organy obu instancji, że skarżący swoją postawą i działaniem uniemożliwił skuteczne przeprowadzenie przez pracowników socjalnych wywiadu środowiskowego w miejscu swojego zamieszkania, a co za tym idzie naruszył obowiązek współpracy z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, co uzasadniało odmowę udzielenia mu oczekiwanej pomocy finansowej.

Postawa skarżącego nie wskazuje, w ocenie Sądu, na wolę współpracy

z organem pomocy społecznej w celu faktycznej realizacji jego wniosku.

Należy mieć na względzie, że skarżący był prawidłowo powiadamiany

o terminach wizyt pracownika socjalnego z udziałem funkcjonariusza Policji, a więc miał świadomość, że w danym dniu będzie przeprowadzany wywiad środowiskowy przez pracownika organu, którego zresztą znał z imienia i nazwiska. Ponadto obecność Policji przy sporządzaniu wywiadu jest w pewnym sensie gwarancją i dla strony, że osoba, która podaje się za pracownika socjalnego, nawet gdyby nie okazała legitymacji, jest faktycznie pracownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Procedura asysty Policji w trakcie wizyty pracownika socjalnego w domu wnioskodawcy została uregulowana w ustawie o pomocy społecznej w art. 107. Na jego podstawie Kierownik MOPR-u w S. zwrócił się do właściwego Komendanta o delegowanie funkcjonariusza do udziału w przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego u skarżącego, podając nie tylko dane skarżącego, dokładną datę wywiadu z godziną, ale i imiona i nazwiska pracowników socjalnych obecnych (a więc i uprawnionych) w trakcie wywiadu wraz z numerami ich legitymacji służbowych (vide: pisma z dnia 17 i 19 października 2018 r.). Tak więc asystujący Policjant miał wiedzę co do danych osobowych pracowników socjalnych, wyznaczonych do przeprowadzenia wywiadu i z całą pewnością, w razie wątpliwości strony, byłby w stanie potwierdzić, że są to pracownicy uprawnieni do przeprowadzenia wizyty u skarżącego w tym dniu.

Ponadto skarżący miał możliwość osobistego ustalenia w Ośrodku kolejnego terminu wywiadu środowiskowego, z której to jednak możliwości nie skorzystał. Stawiając się w Ośrodku Pomocy skarżący mógł jednocześnie wyjaśnić procedurę legitymowania się pracowników socjalnych, jeśli miał co do tego zastrzeżenia. Z akt nie wynika aby strona podjęła jakiekolwiek działania ukierunkowane na wyjaśnienie omawianej kwestii. Wreszcie należy podkreślić, że skarżący dopiero na etapie skargi podniósł sprawę nie okazania przez pracownika legitymacji, zaś wcześniej powoływał się ogólnie na naruszenie procedury, bez sprecyzowania o jakie czynności dokładnie mu chodzi. Tak więc nie do końca są czytelne motywy odmowy przez skarżącego wpuszczenia pracowników i Policji do domu celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa

i została wydana w wyniku rzetelnie przeprowadzonego postępowania oraz należycie uzasadniona.

W konsekwencji Sąd postanowił skargę oddalić, o czym orzekł na wstępie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.