Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Maria Tarnowska WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skarg R. Z., T. L., G. S. i S. S., J. M., M. P. i M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących: R. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, G. S. i S. S. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, M. P. i M. P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] stwierdzającą w części nieważność a w części wydanie z naruszeniem prawa decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] styczni 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1952 r. w części obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych nr nr [...] i lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz praw związanych z tymi lokalami zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części działki nr [...] oraz w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] — stwierdził ich nieważność.

Od powyższej decyzji wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: R. Z., G. M., J. M., R. M., K. W., T. L., G. i S. S., T. L., J. M. reprezentowany przez adw. J. S. oraz M. i M. P.. Wnioskodawcy nie podważając merytorycznej treści samej decyzji, kwestionowali jedynie, iż w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Minister Infrastruktury nie uwzględnił sytuacji prawnej właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku posadowionym na gruncie przedmiotowej nieruchomości, nabytych wraz z prawem do gruntu w drodze umów cywilnoprawnych poprzedzonych wydanymi w sprawie decyzjami administracyjnymi. Ponadto M. i M. P. podnieśli, że w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie również w tym zakresie nieważności zaskarżonych decyzji.

Rozpatrując ponownie sprawę, Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. i wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl zaś przepisu art. 158 § 2 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wskazując okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji

Minister Infrastruktury powołując się na orzecznictwo sądowe podniósł ponadto, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Fakt pozostawania gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej sam przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Jeżeli określony skutek prawny jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej to nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny W sytuacji zaś, gdy prawo użytkowania wieczystego powstało wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej, organ administracyjny nie jest władny swoim działaniem przywrócić stanu poprzedniego spornej nieruchomości.

Organ nadzorczy wskazał, że w skład przedmiotowej nieruchomości [...] wchodzi obecnie m. in. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], będąca we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali znajdujących się w budynku posadowionym na tej działce. Lokale oznaczone numerami: [...] wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostały nabyte wyłącznie na podstawie aktów notarialnych. Wobec powyższego zdaniem organu, odniesieniu do tej części nieruchomości, należało stwierdzić na podstawie art. 158 § 2 kpa wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i w tym zakresie ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa.

Ponadto Minister podniósł, że jak wynika z akt sprawy pierwotną podstawą nabycia przez właścicieli lokali nr nr: [...] udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest budynek przy ul. [...] były decyzje administracyjne. Dla wykazania czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne organ bierze pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem, w niniejszej sprawie prawem do współużytkowania wieczystego gruntu części przedmiotowej nieruchomości. W każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego. Stąd też w ocenie organu sprzedaż lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie samej tylko decyzji administracyjnej, dopiero w następstwie której zawarte zostały umowy w formie aktu notarialnego, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Ponadto odnosząc się do zarzutu M. i M. P. podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż również w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] wystąpiły w niniejszej sprawie nieodwracalne skutki prawne, Minister Infrastruktury stwierdził, że nie znajduje on uzasadnienia. Zgodnie bowiem ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów działka ewidencyjna nr [...] stanowi tereny mieszkaniowe, natomiast działka ewidencyjna nr [...] stanowi zurbanizowane tereny niezabudowane. Obie ww. działki stanowią własność komunalną i jak wynika z akt sprawy, nie podlegały obrotowi cywilnoprawnemu, dlatego też w ocenie organu w stosunku do tych działek nie zaszły nieodwracalne skutki prawne.

Mając zaś na uwadze zarzut podniesiony przez T. L. Minister wskazał, iż postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 2000 r. sygn. akt [...] jednoznacznie wskazuje na spadkobierców J. B.. Błędne podanie przez organ w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji imienia byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości nie ma znaczenia dla merytorycznego rozpoznania sprawy, a stanowi jedynie oczywistą omyłkę pisarską.

Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: R. Z., T. L., G. S. i S. S., J. M. (reprezentowany przez pełnomocnika) oraz M. P. i M. P..

R. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 156 § 2 kpa poprzez uznanie, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

T. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., wskazując, iż Minister Infrastruktury nie rozpatrzył sprawy zgodnie z istniejącym stanem faktycznym. W szczególności organ nie wziął pod uwagę, że lokal nr [...], którego skarżący jest właścicielem został kupiony na drodze cywilnoprawnej od osoby, która uprzednio wykupiła ten lokal od Skarbu Państwa.

G. S. i S. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż nietrafne jest stanowisko organu, w myśl którego uzyskanie przez nich prawa własności lokalu nr [...] nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, wobec czego można stwierdzić nieważność decyzji komunalizacyjnych.

J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej:

1) naruszenie art. 107 kpa poprzez wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej uwzględnienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w której brak uzasadnienia dla odmowy uwzględnienia tego wniosku, prawidłowo złożonego przez stronę;

2) naruszenie art. 15 kpa i zawartej w nim zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

M. P. i M. P. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

1) rażące naruszenie art. 63 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa polegające na rozpatrzeniu wniosku z dnia 4 sierpnia 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiających przyznanie prawa własności czasowej, podpisanego przez adw. M. K. działającego bez należytego umocowania;

2) art. 77 § 1 kpa polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej, przy zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

3) art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego:

a) wyjaśniającego dlaczego, pomimo że jedyną podstawą nabycia przez skarżących lokalu nr [...] wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu była umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego, w stosunku do tego lokalu organ nadzorczy nie stwierdził wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych;

b) utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w części dotyczącej nabytego aktem notarialnym lokalu nr [...], w stosunku do którego zaistniały nieodwracalne skutki prawne;

c) utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] w stosunku do których zaistniały nieodwracalne skutki prawne;

4) art. 73 § 1 kpa polegające na przesłaniu akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przed upływem terminu do złożenia skargi, co uniemożliwiło zapoznanie się z kompletnym materiałem dowodowym.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. względnie o ich uchylenie.

W odpowiedzi na powyższe skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. u. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, ale także i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W ocenie Sądu przedmiotowe skargi podlegają uwzględnieniu, jednakże z zasadniczo innych powodów niż w nich podniesiono. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje stwierdzeniem ich nieważności.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 10 § 1 kpa jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zabranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe oznacza, że organ ma między innymi obowiązek ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenie wszystkim stronom wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że Minister Infrastruktury skierował zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. między innymi do J. B. oraz D. M.. Tymczasem w toku postępowania sądowego Urząd Stanu Cywilnego W. nadesłał do akt sprawy odpisy skróconych aktów zgonu ww. stron postępowania. Wynika z nich, że J. B. i D. M. zmarli przed wydaniem decyzji nadzorczych - J. B. zmarł 31 stycznia 2008 r., zaś D. M. w dniu 14 października 2006 r. Zatem organ nadzorczy skierował powyższe decyzje do osób nieżyjących.

W tym miejscu podnieść należy, że osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, tj. ma zdolność prawną. Zgodnie z przepisem art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (zmarła), nie można w stosunku do niej prowadzić takiego postępowania, ani doręczać jej rozstrzygnięć zapadłych w sprawie. Organ administracji publicznej ma natomiast obowiązek podjąć odpowiednie czynność procesowe, które doprowadzą do ustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania, a następnie wezwać ich do udziału w sprawie. Sąd zauważa, że co prawda ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. wynika, że organ zwrócił się do strony postępowania C. B. o nadesłanie odpisu postanowienia spadkowego po zmarłym J. B., jednak okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem jak już wyżej wskazano, J. B. oraz D. M. zmarli przed wydaniem decyzji organu nadzorczego z dnia [...] lipca 2008 r.

W ocenie Sądu skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej (niemającej w chwili wydania decyzji przymiotu strony) stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzorczy mając na uwadze powyższe rozważania prawidłowo ustali strony postępowania, które należy wezwać do udziału w sprawie i przy udziale których należy prowadzić niniejsze postępowanie.

W tym stanie rzeczy, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji Ministra Infrastruktury ze wskazanej wyżej przyczyny, przedwczesne jest badanie przez Sąd przedmiotowej decyzji merytorycznie pod względem jej zgodności z prawem oraz ocenianie zasadności zarzutów podniesionych w skargach.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.