II GSK 2034/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-18	
Data wpływu	2022-11-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Kara administracyjna
Transport	
Sygn. powiązane	III SA/Gl 1478/21	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2140; art. 92a ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 4, art. 5b, art. 18 ust. 4a, w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 7 oraz 77 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1; art. 2 pkt 4; Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1478/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr BP.501.1798.2020.2012.KA12.2746 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
I.

Decyzją z 8 września 2020 r. nr WP.8140.3.2.2020.MP Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92a ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 4, art. 5b, art. 18 ust. 4a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm. - dalej utd), nałożył na P. Sp. z o.o. w B. (skarżąca, spółka) karę pieniężną w kwocie 12.000 zł z tytułu wykonywania przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy - zgodnie z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do utd i za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji - zgodnie z Ip. 1.1 załącznika nr 3 do utd. Jakkolwiek łączna suma kar jednostokowych wyniosła 20.000 zł, organ ograniczył wysokość kary do 12.000 zł z uwagi na normę z art. 92a ust. 3 utd.

Jak wyjaśnił, 17 września 2019 r. o godzinie 08:55 w K., na ul. [...], funkcjonariusze KMP w Katowicach zatrzymali do kontroli samochód osobowy marki SKODA o numerze rejestracyjnym [...], kierowany przez M. N., który wykonywał krajowy transport drogowy osób - przewóz okazjonalny w imieniu skarżącej. Nie okazał dokumentu uprawniającego do wykonywania przewozów jak również pojazd był konstrukcyjnie przystosowany do przewozu jedynie 5 osób wraz z kierowcą.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z 17 sierpnia 2021 r. nr BP.501.1798.2020.2012.KA12.2746 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

III.

Wyrokiem z 20 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1478/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę spółki na ww. decyzję GITD.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka kwestionując go w całości i zarzucając:

I. prawa materialnego w postaci:

1. niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust 4a b ustawy o transporcie drogowym w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie B., wykonanie tego przejazdu przez kierowcę M. N., nie zaś przez Skarżącego (bądź jego pracownika), świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy, a także nałożenie na Skarżącego kary za wykonanie przewozu okazjonalnego, w sytuacji, w której czynności podejmowane przez Skarżącego, w odniesieniu do tej konkretnej sprawy, nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym;

2. niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób);

3. niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust 4 a b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ww. ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie B., świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;

4. niewłaściwego zastosowania art. 92 a ust 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) w zw. z Ip. 1.1 oraz 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z 4 pkt. 6a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez Skarżącego.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 sierpnia 2021 roku przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,

b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.

Spółka wskazała jednocześnie, że ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Gliwicach pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,

b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz Skarżącego, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GITD oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

VI.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VII.

Istota sporu prawnego jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie, przy uwzględnieniu sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności zaś ich wzajemnego powiązania, uzasadnia łączne rozpatrzenia wszystkich podniesionych uchybień. Wskazać przy tym należy, że problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonych stanach faktycznych był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sadu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z 8 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 1344/18, z 24 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 330/19, z 25 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 103/19; z 27 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 421/20; z 28 września 2023 r. sygn. akt II GSK 683/20 czy 3 lipca 2025 r. sygn. akt II GSK 1526/21. Podzielić zatem należy argumenty wyrażone w uzasadnieniach powołanych wyroków, podkreślając zarazem, że są one aktualne również na gruncie niniejszej sprawy.

Pomimo mnogości i znacznie rozbudowanej struktury, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się, dotycząc tego samego zagadnienia, ujmowanego z różnych perspektyw. W istocie podniesione uchybienia zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Podstawowym zagadnieniem prawnym, które legło u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych (materialnych i procesowych), było kwestionowanie prawidłowości poczynionego ustalenia, że w niniejszej sprawie usługa świadczona przez skarżącą, w której imieniu i na zlecenie działał kierujący pojazdem, co nie zostało skutecznie wykazane i podważone pomimo inicjatywy organów podjętej w tym zakresie, spełniała przesłanki definicji transportu okazjonalnego.

Strona podważa wyrok WSA, akceptujący stanowisko organów, uznające skarżącą, w której pojeździe przewożono w dniu kontroli drogowej pasażera, za dopuszczającą się naruszeń polegających na wykonywaniu przewozu okazjonalnego pomimo niespełnienia przez pojazd kryteriów konstrukcyjnych określonych w art. 18 ust. 4a utd oraz bez spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 4b pkt 2 utd samochodem osobowym pięciomiejscowym oraz bez wymaganej art. 5b ust. 1 utd licencji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zgodnie prezentowane w orzecznictwie, że w myśl art. 4 pkt 11 utd, przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 5 ust. 1 utd, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 utd, uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką.

Organy prawidłowo uznały, że sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym nie tylko uzyskania odpowiedniej licencji, której strona nie posiadała, ale także spełnienia wszystkich warunków wymaganych prawem. Zgodnie bowiem z tytułem ustawy, wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form. Brak odpowiedniej licencji oraz niespełnienie kryterium konstrukcyjnego wskazuje na naruszenia, które podlegają ukaraniu.

Za prawidłowy należy uznać pogląd, że charakter świadczonej usługi jako transportu drogowego nie może ulegać wątpliwości. W związku z tym, że w niniejszej sprawie usługa zamówiona została poprzez aplikację B., wskazać należy na wyrok TSUE z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt C- 434/15, w który TSUE orzekł, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane.

Omawiany wyrok TSUE potwierdził zatem prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez skarżącą jako usługi transportowej. TSUE potraktował firmę dokonującą analogiczną usługę jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa), więc oczywistym jest, że skarżąca jako realizatorka drugiej części usługi (przewóz pasażera) również wykonywała usługę transportową.

Czynności podejmowane przez skarżącą jak najbardziej mieszczą się więc w pojęciu krajowego transportu drogowego.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 4a i 4b utd. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że stosownie do art. 18 ust. 2 utd i zawartego w nim zwrotu "z zastrzeżeniem ust. 3", oba ustępy stanowią jedną treściową całość i odnoszą się jedynie do wykonywania przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym, podczas gdy strona w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób, nie legitymując się jakąkolwiek licencją. Konkludując, wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są usprawiedliwione, ponieważ WSA prawidłowo uznał, że skarżąca w dniu kontroli wykonywała odpłatną usługę transportową (przewóz okazjonalny), nie miała stosownej licencji i nie spełniała wymogów prawa w zakresie kryterium konstrukcyjnego jak i sposobu nawiązania współpracy z klientem.

W sprawie prawidłowo stwierdzono, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd, jak i niepodpadającym pod wyjątki z art. 18 ust. 4b utd oraz nez licencji. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów co do zasady pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Wyjątek, umożliwiający poruszanie się samochodem z mniejszą ilością miejsc, określił zaś sztywno.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 utd. W okolicznościach sprawy istniały jednoznaczne podstawy do uznania, że wykonywany przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). Organy w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniły kwestię, dotyczącą tego czy przed rozpoczęciem kontrolowanego przewozu dopełniono innych formalności, "legalizujących" przewóz. Pasażer nie zawierał umowy, gdyż usługę zamówił przy pomocy aplikacji B., ale zapłata za wykonany przewóz została uregulowana bezgotówkowo poprzez pobranie należnej kwoty z rachunku pasażera. W takiej sytuacji należy uznać, że przewóz miał niewątpliwie charakter odpłatny i został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło zaś na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (reprezentowanego w tym przypadku przez kierującego) z aplikacji B., służącej do kojarzenia osób i organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Sposób funkcjonowania aplikacji nie był między stronami sporny. Korzystał z niej kierujący pojazdem, jak i pasażer i to dzięki niej doszło do skojarzenia osoby kierującej z pasażerem.

Wykonywany przez skarżącą przewóz naruszał przepisy prawa z uwagi na brak licencji oraz spełnienia przez pojazd kryterium konstrukcyjnego, przy niezaistnieniu wyjątku przewidzianego w ustawie. Sąd pierwszej instancji słusznie więc podzielił stanowisko organów, że wykonywany przez skarżącą przewóz był przewozem okazjonalnym, wykonywanym bez licencji i pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd. Zgodnie z art. 4 pkt 11 utd przewóz okazjonalny, to przewóz osób który nie stanowi przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L2009.300. 88), za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". Konfrontacja ustaleń dokonanych w toku przeprowadzonej kontroli drogowej z przesłankami dającymi się wyprowadzić z cytowanych wyżej art. 4 pkt 11 utd i § 2 pkt 4 rozporządzenia Nr 1073/2009 pozwala uznać, że skarżący kasacyjnie wykonywał odpłatny przewóz okazjonalny osób w rozumieniu tych unormowań, przy czym podmiotem, który zainicjował przedmiotowy przewóz był zlecający jego wykonanie przy pomocy aplikacji B. pasażer. Przewóz ten nie spełnił wszystkich wymagań określonych przepisami prawa, albowiem samochód, którym go wykonywano w dniu kontroli, był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a utd przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób, łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. a), b), c) utd wymaga dla przyjęcia dopuszczalności wykonywania przewozu okazjonalnego, a w konsekwencji wyłączenia możliwości ukarania z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do utd, spełnienia warunków w tym przepisie przewidzianych. Nie było i nie może być obecnie kwestionowane, że warunki te w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione. Ponadto, poza sporem pozostaje stwierdzony brak jakiejkolwiek licencji przewozowej.

Stwierdzić tym samym należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4a i 4b utd w zw. z Ip. 2.11 przez ich niewłaściwe zastosowanie nie są usprawiedliwione.

Jeżeli chodzi natomiast o art. 92a ust. 1 i 6 utd, to przesłankami warunkującymi nałożenie kary pieniężnej na podstawie tego przepisu, były ustalenia dotyczące stwierdzonych naruszeń polegających na wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd oraz bez wymaganej licencji z art. 5b ust. 1 utd.

Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także w nieuwzględnieniu skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Zauważyć należy, że strona zarzucając organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie podważa faktycznie elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, w szczególności ustaleń poczynionych w toku kontroli drogowej co do rodzaju używanego pojazdu na cele przewozów okazjonalnych i braku licencji, co potwierdzono w toku postępowania.

Nie kwestionując, że w kontrolowanym pojeździe, przeznaczonym do przewozu jedynie 5 osób, w chwili zatrzymania do kontroli kierowca, który wykonywał przewozy na rzecz skarżącej kasacyjnie, wykonywał odpłatny przewóz pasażerów na trasie, zamówionej za pośrednictwem aplikacji mobilnej B., w skardze kasacyjnej podniesiono jedynie, że wykonywany przewóz nie miał charakteru transportu okazjonalnego oraz zarzucono brak ustalenia w jaki sposób odbyła się płatność i brak ustalenia zasad działania aplikacji B. i skojarzenia kierującego z pasażerem.

Z przepisów k.p.a. przywoływanych w skardze kasacyjnej wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, czyli w rozpoznawanej sprawie art. 92a ust. 1 utd, z którego wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie, przy czym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1. nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych (ust. 3).

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 pkt 1 utd). W postępowaniu zmierzającym do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i 3 utd, organ ma zatem obowiązek ustalić, czy nastąpiły naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc zaistnienie naruszenia z Ip. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do utd, zostało prawidłowo przez organy ustalone. Ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika bowiem, że w toku kontroli ustalono wykonywanie przewozu okazjonalnego bez licencji i pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd.

Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skontrolowany samochód posiadał pięć miejsc siedzących, a w chwili podjęcia interwencji przewożono pasażera, który zamówił przejazd za pomocą aplikacji B. Za przewóz naliczono opłatę i obciążono nią pasażera. Skarżący nie posiadał licencji.

Nie doszło tym samym do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż dostatecznie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to badając zgodność uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia tego przepisu. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku zostało sporządzone z zachowaniem wymagań konstrukcyjnych przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu wyroku przekaz WSA co do motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie, jest jasny i pozwala na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej, z którym wiąże się status podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji i z naruszeniem prawa. Podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA z 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 670/08, z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 166/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. II GSK 701/17). Jakiekolwiek więc nastawienie skarżącej do wykonywanego przewozu, jej wola czy cel działania nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, w której ustalono, że wykonywano przewóz bez licencji i z naruszeniem kryteriów tego przewozu (konstrukcja pojazdu).

Jak już wskazywano wyżej nie zasługuje na uwzględnienie zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja zmierzająca do podważenia ustalenia o odpłatnym charakterze wykonywanego przez skarżącą kasacyjnie przewozu. Należy po raz kolejny podkreślić, iż podnoszona okoliczność, że zapłata za przewóz miała być dokonana przez pasażera za pośrednictwem platformy internetowej B., nie wyłącza ustalenia co do zarobkowego charakteru przewozu wykonywanego przez kierowcę w imieniu i na rzecz skarżącej, jak również ustalenia, że kierowca wykonywał usługę w imieniu i na rzecz skarżącej, czego ten, pomimo wezwania organów, nie podważył. Stanowisko organów w tym zakresie znalazło potwierdzenie w całokształcie zebranego materiału dowodowego, jak również zgodne jest z zasadami doświadczenia życiowego. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że czynności wykonywane przez skarżącą miały ścisły związek ze złożonym przez pasażera zamówieniem i wykonaną usługą przewozu. Aplikacja B. była zatem przez stronę wykorzystywana do przyjmowania zleceń, ich wykonywania i rozliczania się z pasażerem za usługę przewozu. Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował zatem ustalenia organu, że w zestawieniu z pozostałymi dowodami - protokołem z przeprowadzonej kontroli drogowej, zeznaniami świadka oraz dokumentacją fotograficzną, nie budziło wątpliwości, że to skarżąca wykonywała przewóz o charakterze odpłatnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że ze wskazanymi wyżej zasadami postępowania administracyjnego (zasada oficjalności, zasada prawdy obiektywnej) koresponduje koncepcja rozkładu ciężaru dowodowego i zasada współdziałania strony z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy. W postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje wyłomu w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 603/16). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 172/07, wyraził pogląd, podzielany w niniejszej sprawie, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z 17 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 273/10, z 10 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśniania okoliczności faktycznych, strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym niemniej cały czas podkreśla się, że obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Ka 1605/96).

Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1933/08).

W świetle powyższych wywodów przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie miały obowiązku poszukiwania dowodów, które stanowiłyby de facto kontrdowód co do własnych, wcześniejszych ustaleń, wynikających z materiału dowodowego dotychczas niewadliwie zebranego. Zgodnie z tymi ustaleniami strona skarżąca kasacyjnie, korzystając z aplikacji B. przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizowała zamówione za pośrednictwem tej aplikacji zlecenie na przewóz osób, a tym samym uznać należy, że wykonywała usługi w zakresie transportu drogowego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonując oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o transporcie drogowym, zasadnie podnosząc i wyjaśniając, że skoro opisane wyżej naruszenia zostały stwierdzone, to uzasadnione było zastosowanie przez organ art. 92a ust. 1 utd i nałożenie na podstawie tego przepisu kary pieniężnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).