II SA/Bk 553/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-02-11	
Data wpływu	2013-07-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Anna Sobolewska-Nazarczyk /sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362; art. 39 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje radcy prawnemu K. A. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej M. D. wykonane na zasadzie prawa pomocy.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2012 r. M. J. D. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o przyznanie zasiłku celowego: na opłaty mieszkaniowe – opłatę energii elektrycznej za styczeń 2013 r., na naprawę telewizora, na roczne utrzymanie konta internetowego w banku oraz na wyjazdu do sądu w W. na rozprawę, motywując to trudną sytuacją materialną.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] Prezydent Miasta B. odmówił przyznania świadczenia we wnioskowanym zakresie. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie zarzucając, nieuwzględnienie jej rzeczywistych, uzasadnionych potrzeb. W szczególności podała, że nie zgadza się z odmową dofinansowania opłat za energię elektryczną. Wskazała, że w czasie letnim nie zamieszkiwała w swoim mieszkaniu a na działce i powinna otrzymać dofinansowanie również za zużyty tam prąd. Strona wyraziła swoje niezadowolenie z działania organu pomocy społecznej i wskazała na powstanie możliwych konsekwencji nie objęcia jej oczekiwaną pomocą finansową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż odwołująca się spełnia przesłanki do korzystania z bezzwrotnych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, bowiem jej dochód jest niższy od kryterium ustalonego w ustawie. Podano, że zgodnie z dyspozycją art. 39 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte sformułowanie " w szczególności" świadczy, że jest to katalog przykładowy, niezamknięty. Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 i 4 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Istotą zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, występującej u osoby, czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie. Dlatego też organy orzekające w sprawie obowiązane są ustalić czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne. Wprawdzie, przytoczony wyżej art. 39 wymienia tylko przykładowo takie cele jak: pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, to przykładowe wyliczenie wskazuje, iż chodzi tu o zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. W ocenie organu odwoławczego, przy wyjaśnianiu treści pojęć użytych przez ustawodawcę w omawianym przepisie należy posłużyć się wykładnią językową. Słownik języka polskiego pojęcie "niezbędny" wyjaśnia, jako "taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny (PWN W-wa 1978 t. II str. 374), "bytowy" to związany z warunkami życia, dotyczący życia, istnienia (t. II str. 227), zatem, niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a szczególności życia lub zdrowia. W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, za niezbędną potrzebę bytową nie można uznać zasiłku celowego na opłatę za energię elektryczną za styczeń 2013 r., na naprawę telewizora, na utrzymanie konta internetowego w banku i na dofinansowanie wyjazdu do sądu w W. na rozprawę. Organ nadmienił, że akt sprawy wynika, iż organ I instancji pokrywa sukcesywnie niezbędne opłaty mieszkaniowe w tym za energię elektryczną. Organ I instancji ustalił, iż odwołująca się miała w styczniu 2013 r. nadpłatę w zakładzie energetycznym. Organ odwoławczy podał, że nie można zgodzić się z oczekiwaniami strony, aby pomoc społeczna miała pokrywać również inne rachunki za energię elektryczną strony związane z czasowym przebywaniem na działce. Domaganie się zasiłku celowego na dofinansowanie naprawy telewizora, utrzymania konta internetowego oraz kosztów dojazdu na rozprawę, nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej w świetle art. 39 ustawy. W toczącej się sprawie sądowej, jak wskazuje sama odwołująca się, sąd nie przyznał jej prawa pomocy. Sugeruje to na brak konieczności udziału strony w postępowaniu bez naruszenia jej interesu prawnego. Wskazano, że wnioskodawczyni jest objęta pomocą od dłuższego czasu, co świadczy o realizacji jej oczekiwań na miarę posiadanych środków i możliwości organu pomocy społecznej. Jednocześnie z kwestionowaną decyzją przyznano stronie - zasiłki celowe na dofinansowanie czynszu 100,00zł, na dofinansowanie zakupu odzieży, środków higieny leków i innych potrzeb bieżących w łącznej kwocie 145,00 zł, oraz 100,00 zł na dofinansowanie kosztów wyżywienia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przyznana pomoc nie może bez naruszenia interesu pozostałych uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej zaspokajać w całości każdej nawet najbardziej uzasadnionej potrzeby podopiecznego.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła M. J. D. – reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu i zarzuciła naruszenie:

- art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydatki na opłaty za energię elektryczną, utrzymanie konta bankowego internetowego, naprawę telewizora i dofinansowanie wyjazdu do sądu w W. na rozprawę, nie stanowią niezbędnych potrzeb bytowych skarżącej, podczas gdy w świetle jej sytuacji życiowej oraz zasad i celów pomocy społecznej, są niezbędnymi potrzebami umożliwiającymi jej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka;

- art. 7, 77 § 1, 80 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się w pominięciu przy ocenie niezbędności jej potrzeb bytowych i sytuacji życiowej - niepełnosprawności wywołanej zaawansowaną osteoporozą oraz długotrwałej choroby, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania zasiłku celowego.

Wskazując na te naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Nadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 150% stawki minimalnej, w przypadku natomiast oddalenia skargi wniosła o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconej ani w części ani w całości w wysokości 150 % stawki minimalnej. W uzasadnieniu skarżąca opisała swój zły stan zdrowia. Wskazała, że cierpi na zaawansowaną osteoporozę, ma dużą wadę wzroku oraz jest zarażona HCV. Podniosła, że w związku z tym nie może ulegać wątpliwości, że jej niezbędne potrzeby bytowe przedstawiają się inaczej niż potrzeby osoby zdrowej. Zarzuciła, że odmowa przyznania zasiłku celowego we wnioskowanym przez nią zakresie, wybitnie krzywdzi jej osobę, albowiem wyklucza ją z życia społecznego i ogranicza dostęp do informacji publicznej. Podniosła, że ze względu na swoją niepełnosprawność nie jest w stanie funkcjonować nie posiadając konta bankowego internetowego oraz sprawnego telewizora. Posiadanie rachunku bankowego umożliwia załatwienie wielu spraw bez konieczności opuszczania miejsca pobytu, które często z uwagi na stan zdrowia i związane z nim dolegliwości bólowe sprawia skarżącej wiele trudności lub jest wręcz niemożliwe. Natomiast sprawny telewizor umożliwi skarżącej dostęp do informacji, którego ze względu na sytuację zdrowotną jest w znacznym stopniu pozbawiona. Powyższe wydatki w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca nie stanowią przejawu zbytku, a jedynie minimalne potrzeby, których zaspokojenie jest niezbędne do codziennej egzystencji w warunkach odpowiadających godności człowieka. Natomiast możliwość dostępu do energii elektrycznej należy zaliczyć do potrzeb podstawowych każdego człowieka. Bezzasadna jest również odmowa dofinasowania skarżącej wyjazdu na rozprawę do sądu w W. Wprawdzie, jak ustalił organ, udział skarżącej w rozprawie nie jest obowiązkowy, niemniej jednak ma ona prawo być na rozprawie obecna i nie powinna być tego prawa pozbawiana z przyczyn braku środków finansowych na dotarcie do sądu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie zawierają uchybień natury formalnej lub materialnej uzasadniających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Stąd zarzuty skargi nie są skuteczne, a nadto także z urzędu sąd nie dopatrzył się uchybień dyskwalifikujących zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Przedmiotem sprawy jest prawo skarżącej do zasiłku celowego na sfinansowanie następujących potrzeb: dofinansowanie opłat za energię elektryczną za styczeń 2013 r., naprawa telewizora, utrzymanie konta internetowego w banku i dofinansowanie wyjazdu do sądu w W. na rozprawę.

Wniosek zawierający powyższe żądanie organ rozpoznawał w oparciu o przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako u.p.s.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej". Uregulowanie to wskazuje na dwie podstawowe okoliczności podlegające ocenie w trakcie postępowania o przyznanie zasiłku celowego: fakultatywność jego przyznania (organ "może", a nie musi przyznać to świadczenie) oraz konieczność zaspokojenia "niezbędnej potrzeby bytowej".

Decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, który "może" być przyznany, jest zatem, jak prawidłowo wskazał organ, przede wszystkim wynikiem uznania administracyjnego. Oznacza to, że zadaniem organu jest wszechstronna ocena sytuacji wnioskodawcy, rozpatrzenie okoliczności działających za lub przeciw przyznaniu świadczenia. Przedmiotowa ocena powinna również uwzględniać podstawowe zasady i kryteria przyznawania świadczeń z pomocy społecznej zawarte w ustawie o pomocy społecznej, a także ilość posiadanych przez organ środków finansowych przeznaczonych na zasiłki celowe. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, którego wyniki zostaną przedstawione w wyczerpującej argumentacji uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pozwala na przyjęcie, że przy rozstrzyganiu o prawie do zasiłku celowego nie dojdzie do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a podjęta decyzja będzie wynikiem rozważnego wyboru.

Ustawodawca nie zdefiniował natomiast pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej". W ust. 2 powyższego artykułu wskazał, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedstawione wyliczenie nie jest wyczerpujące, co oznacza że nie są to jedyne potrzeby mogące być zaspokojonymi z kwoty przyznanego zasiłku celowego. Mimo braku wyczerpującego uregulowania, wymienione w art. 39 ust. 2 u.p.s. potrzeby oraz zwrot ustawowy "niezbędna potrzeba bytowa" uprawniają do sformułowania cech potrzeb, na jakie w pierwszej kolejności zasiłek celowy może być przyznany. Zdaniem sądu chodzi przede wszystkim o potrzeby, bez których zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia wnioskodawcy (żywność, leki, leczenie, opał, odzież). W ten kanon wpisują się również potrzeby w postaci niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw, jednak chodzi tu tylko o takie naprawy i remonty, które zabezpieczają byt, a nie które podnoszą jakość funkcjonowania.

Zdaniem składu orzekającego ustalony przez organ stan faktyczny oraz jego ocena prawna zostały dokonane z uwzględnieniem powyższych wymagań, co skutkowało wydaniem zgodnej z prawem decyzji odmownej.

Bezspornie skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej: zdrowotnej i finansowej. Nie pracuje zawodowo i nie posiada stałych źródeł dochodu. Cierpiąc na schorzenia ograniczające okresowo poruszanie się ma z pewnością zmniejszone możliwości wykonywania codziennych czynności i pozostawania w stałej komunikacji ze światem zewnętrznym. Jest zatem niewątpliwie w sytuacji, której nie jest w stanie w pełni samodzielnie przezwyciężyć wykorzystując wyłącznie własne uprawnienia, możliwości i sposoby (art. 3 u.p.s.), a więc sytuacji wymagającej wsparcia z pomocy społecznej, czego organ w żadnym miejscu uzasadnienia skarżonej decyzji nie kwestionował. Poza spełnieniem wymienionych wyżej ogólnych przesłanek uprawniających do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej skarżąca spełnia kryterium dochodowe – jej miesięczny dochód w wysokości 346, 84 zł (wynikający z przyznanych świadczeń z pomocy społecznej) nie przekracza kwoty 542 zł ustalonej w ustawie dla osoby samotnie gospodarującej (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.).

Niewątpliwie trudna sytuacja życiowa skarżącej nie uzasadnia jednak, jak wskazał organ, przyznania jej zasiłku celowego na takie konkretnie potrzeby jak naprawa telewizora, roczne utrzymanie konta internetowego w banku czy też wyjazd do sądu do Warszawy na rozprawę na której obecność skarżącej nie była obowiązkowa. Zgodzić się należy z SKO, że przedmiotowe potrzeby nie stanowią kategorii "niezbędnych potrzeb bytowych", a ich niezaspokojenie nie zagraża egzystencji strony. Zaspokojenie powyższych potrzeb ma na celu przede wszystkim poprawę poziomu komunikowania się strony ze społeczeństwem i jej funkcjonowania, w tym ułatwienie wykonywania codziennych czynności i poczynienie oszczędności w wydatkach. Odnośnie wniosku w zakresie opłaty za energię elektryczną za miesiąc 2013 r. podać należy, że w okresie od kwietnia 2011 r. do listopada 2012 r. ośrodek pomocy opłacił rachunki skarżącej za energię elektryczną. Na jej koncie w PGE Obrót B. S.A. B. powstała nadpłata z tytułu sprzedaży energii elektrycznej, którą zakład energetyczny w dniu 6 grudnia 2012 r. przekazał w kwocie 159, 72 zł na konto skarżącej, zgodnie z jej prośbą. Natomiast rachunki za energię elektryczną wynosiły w miesiącach: grudzień 2012 r. – 14,85 zł i styczeń 2013 r. – 93,85 zł. Oznacza to, że skarżąca dysponowała odpowiednią kwotą – faktycznie pochodzącą ze środków pomocy społecznej, którą powinna przeznaczyć m.in. na opłatę rachunku za energię elektryczną za styczeń 2013 r.

Podnieść należy, że oprócz kwestionowanej w sprawie niniejszej decyzji skarżąca innymi decyzjami Kierownika MOPR z [...] grudnia 2012 r. otrzymała kilka świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego: na dofinansowanie zakupów środków higieny w wysokości 30 zł, dofinansowanie leku w wysokości 30 zł, zakup odzieży w wysokości 70 zł, na potrzeby bieżące (dofinansowanie zakupu biletów BKM) w wysokości 15 zł oraz świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w wysokości 100 zł. Nie jest zatem tak, że podstawowe potrzeby bytowe strony są pomijane czy zaspokajane przez organ w ostatniej kolejności, bowiem środki na zakup żywności, lekarstw i opłaty eksploatacyjne zmierzają do zaspokojenia najbardziej podstawowych potrzeb. Zasady doświadczenia życiowego uprawniają do twierdzenia, że w sytuacji, gdy brak jest środków finansowych na zaspokojenie wszystkich potrzeb, w pierwszej kolejności należy zaspokajać te najbardziej podstawowe, elementarne (wyżywienie, odzież, lekarstwa), a dopiero w następnej kolejności – i o ile są na to środki – potrzeby poprawiające warunki egzystencji.

Zdaniem sądu organ prawidłowo ocenił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uczynił to w sposób niepodlegający podważeniu, że w miarę swoich możliwości wspiera stronę w zaspokajaniu potrzeb bytowych. Natomiast wobec ogromnej ilości osób wnioskujących o zaspokojenie takich potrzeb, jest zobowiązany odmówić wsparcia tam, gdzie byłoby ono przeznaczone na zaspokojenie innych oczekiwań, nieodpowiadających kryteriom "niezbędnych potrzeb bytowych".

Zgodzić się należy z argumentacją z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że w sytuacji istnienia ograniczonej ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje comiesięcznie na kwoty zasiłków celowych (223.000,00 zł), znacznej ilości potrzebujących (przeciętnie 1800 wnioski miesięcznie) oraz średniej wysokości zasiłku celowego na rodzinę (około 123, 89 zł) – pomoc przyznawana skarżącej – świadczy, wbrew jej twierdzeniom, o poważnym traktowaniu jej oczekiwań, których zaspokojenie ograniczone jest skalą zapotrzebowania na terenie działania Ośrodka. Skarżąca powinna zrozumieć, że niedopuszczalne jest zaspokajanie wszystkich czy większości potrzeb jednych podopiecznych kosztem takiego zaspokojenia potrzeb innych. Przypomnieć też należy, że zgodnie z art. 3 u.p.s. rolą pomocy społecznej jest wspieranie w działaniach zmierzających do poprawy sytuacji stron, a nie ich zastąpienie i zapewnienie warunków, które zdaniem wnioskodawców odpowiadałyby kryterium godnego bytowania.

Mimo zatem niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej wnioskodawczyni odmowna decyzja organu znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wnioskowane do pokrycia wydatki – przy ogromnej skali zapotrzebowania na świadczenia pieniężne z przeznaczeniem na tak podstawowe produkty jak wyżywienie, odzież, opał oraz wobec stale przyznawanej skarżącej przez MOPR pomocy – należy uznać za ponadstandardowe, a więc niespełniające w tych konkretnych okolicznościach sprawy kryterium "niezbędnej potrzeby bytowej", o której mowa w art. 39 ust. 2 u.p.s. Zaprezentowana zatem przez organ ocena nie przekroczyła, zdaniem sądu, granic uznania administracyjnego i nie można jej zarzucić dowolności.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Konsekwencją uchylenia decyzji było orzeczenie o przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy - art. 250 w zw. z art. 224 i w zw. 210 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490). W ocenie Sądu charakter sprawy a co za tym idzie wkład pracy pełnomocnika nie uzasadniał zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 150% stawki minimalnej