Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka-Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 173/17 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 173/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi D. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych (domku o konstrukcji drewnianej obłożonego blachą i ustępu na jedno oczko, nietrwale związanego z gruntem), wzniesionych na działce nr [...] w K., gmina W., wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 175 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a. złożyła D. K., wnosząc o uznanie skargi kasacyjnej za zasadną oraz umorzenie postępowania.

Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając mu naruszenie:

a) art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez skierowanie tytułu wykonawczego jedynie do D. K., w sytuacji gdy nie jest ona jedyną osobą zobowiązaną w niniejszym postępowaniu, albowiem po śmierci męża zobowiązanej i jednocześnie współwłaściciela działki nr [...] w K. w 2005 r., P. K., przedmiotowa działka podlega dziedziczeniu ustawowemu także przez dzieci zmarłego, tj. M. K. oraz P. B., a zatem tytuł wykonawczy dotyczący rozbiórki domku o konstrukcji drewnianej, obłożonego blachą oraz ustępu na jedno oczko, nietrwale związanego z gruntem, pobudowanego na powyższej działce bez pozwolenia na budowę, winien zostać doręczony również ww. osobom, czego organ egzekucyjny zaniechał, dlatego też bez wątpienia doszło do popełnienia błędu co do osoby zobowiązanego, który to błąd może być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej,

b) art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez "sformułowanie w zaskarżonym tytule wykonawczym wniosku o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, podczas gdy zastosowany środek egzekucyjny jest zbyt uciążliwy w realiach niniejszej sprawy, albowiem istnieje prawdopodobieństwo, że orzeczona decyzją rozbiórka nie będzie konieczna, ponieważ biorąc pod uwagę fakt, że 28 czerwca 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane, możliwa będzie również legalizacja samowoli budowlanej, w przypadku wykazania, że roboty były prowadzone w zgodzie z planem zagospodarowania lub decyzją o warunkach zabudowy, a stan obiektu nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, co powoduje, że wniosek o zastosowanie grzywny jest niezasadny i przedwczesny".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że od chwili śmierci małżonka skarżącej kasacyjnie, prawo do własności przedmiotowej działki, na której znajdowały się wskazane wcześniej obiekty budowlane, przysługiwało również dzieciom zmarłego, tj. M. K. oraz P. B. które są osobami pełnoletnimi.

Dla prawidłowego przeprowadzenia egzekucji administracyjnej, niezbędne jest prawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego, zgodnie z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie, w sprawie doszło do błędu co do osoby zobowiązanej – tytuł wykonawczy nie został prawidłowo doręczony dwóm pozostałym osobom zobowiązanym. W konsekwencji dzieci zmarłego zostały pominięte w toku przedmiotowego postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, pozbawienie ich możliwości udziału w toczącym się postępowaniu poprzez niedoręczenie zaskarżonego tytułu wykonawczego powoduje, że zostają naruszone ich prawa i w konsekwencji taka egzekucja należności niepieniężnych jest oczywiście niedopuszczalna.

Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że wobec wejścia w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. nowelizacji ustawy Prawo budowlane istnieje możliwość zalegalizowania przedmiotowych obiektów budowlanych, a więc wniosek o zastosowanie grzywny jest co najmniej przedwczesny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Oba zarzuty skargi kasacyjnej oparto na jednej z podstaw z art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1), co oznacza, że stan faktyczny nie jest w sprawie kwestionowany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być błąd co do osoby zobowiązanego. Takim podmiotem w postępowaniu egzekucyjnym, zgodnie z art. 1a pkt 20 u.p.e.a., jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, błąd co do osoby zobowiązanego ma miejsce wówczas, kiedy zachodzi rozbieżność co do imienia i nazwiska osoby zobowiązanego w orzeczeniu, stanowiącym podstawę wystawienia tytułu wykonawczego i w tytule wykonawczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 2215/09, LEX nr 992 285). Oznacza to, że jeśli zobowiązanym jest osoba zidentyfikowana poprawnie (bez takiego błędu) i znajduje się ona w grupie osób, do których można skierować egzekucję administracyjną, zarzut taki jest nieskuteczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 37/09, LEX nr 597560).

W niniejszej sprawie, decyzja o nakazie rozbiórki, wydana [...] września 2001 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] listopada 2001 r.), została skierowana do P. K. i D. K. Decyzja ta jest ostateczna i podlega wykonaniu. Wobec ustalenia przez organ pierwszej instancji, że P. K. zmarł [...] stycznia 2005 r., a D. K. nadal jest współwłaścicielem nieruchomości, na której znajdują się objęte nakazem rozbiórki obiekty budowlane, organ ten wszczął postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącej kasacyjnie, zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia. Powyższe oznacza, że organy prawidłowo prowadziły postępowanie w stosunku do D. K. Skarżąca kasacyjnie była adresatem nakazu rozbiórki, a więc słusznie została uznana za zobowiązaną w sprawie, natomiast organ egzekucyjny nie miał obowiązku poszukiwać następców prawnych P. K., skoro postępowanie egzekucyjne wszczęto już po jego śmierci. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy, więc skarżąca kasacyjnie, jako następca prawny P. K., nadal jest zobowiązana do wykonania nałożonego na nią obowiązku.

Drugi zarzut, dotyczący naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., jest nie tylko nietrafny, ale też niezrozumiały na tle niniejszej sprawy. Zgodnie z tym przepisem, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Uciążliwość w świetle tej normy prawnej to dokuczliwość zastosowania środka egzekucyjnego dla codziennego życia czy prowadzonej działalności, powodująca niemożność, czy utrudnianie w codziennym funkcjonowaniu dłużnika (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I FSK 2088/15, LEX nr 2 296 462). W związku z tym, że w sprawie organ nie zastosował jeszcze żadnego środka egzekucyjnego (zaskarżone postanowienie dotyczy jednego z etapów postępowania egzekucyjnego), nie może być mowy o jego uciążliwości w stosunku do skarżącej kasacyjnie. Samo wskazanie w pouczeniu, zawartym w skierowanym do D. K. tytule wykonawczym nr [...] z [...] września 2016 r., że "środkami egzekucyjnymi stosowanymi w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze", nie wiąże się z nałożeniem na skarżącą kasacyjnie danego środka egzekucyjnego, a ma jedynie charakter informacyjny.

Na marginesie wskazać przy tym należy, że skoro w sprawie nie tylko została już wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, ale też toczy się postępowanie egzekucyjne w tym przedmiocie, niemożliwe jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego, jak wskazano w skardze kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.