Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.G. i J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2086/21 w sprawie ze skargi I.G. i J.G. na uchwałę Rady Miejskiej w Kobyłce z dnia 10 października 2016 r., nr XXVI/225/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od I.G. i J.G. na rzecz Gminy Kobyłka kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 17 grudnia 2021 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2086/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę I.G. i J.G. (skarżący) na uchwałę Rady Miasta w Kobyłce z dnia 10 października 2016 r., nr XXVI/225/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, którzy na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, "p.p.s.a."), zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust, 1, art. 1 ust. 2 pkt. 10, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.

z 2022 r. poz. 503 – "u.p.z.p.) poprzez uznanie, iż Rada Miasta Kobyłka uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic Nadmeńskiej i Wygonowej w Kobyłce, poprzez wyznaczenie na działkach skarżących dróg dojazdowych oznaczanych symbolami KDD-3 i KDD-4 oraz wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...] w części przez budynek mieszkalny, nie naruszyła zasad sporządzania planu i nie dopuściła się przekroczenia władztwa planistycznego, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia złożonej skargi;

- art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób sprzeczny

z dyspozycją tej normy prawnej i bezpodstawne przyjęcie, że sąd kasacyjny odniósł się do argumentów podnoszonych w sprawie przez skarżących uznając je za niewystarczające do postawienia zarzutu naruszenia władztwa planistycznego, podczas gdy sąd kasacyjny w treści wyroku wyraźnie wskazał, że cyt. "ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji przeanalizuje powyższe kwestie, poczynając od tego, czy władztwo planistyczne zostało istotnie naruszone, zatem Sąd kasacyjny nie przesądził, iż władztwo planistyczne nie zostało w niniejszej sprawie naruszone, pozostawiając tą kwestię do ponownej analizy przez Sąd

I instancji, co w efekcie doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy przez Sąd

I instancji;

- art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że ze stanowiska NSA przedstawionego w sprawie wynika, iż z uwagi na to, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza zasady urbanizacji terenu na przyszłość Sąd nie znalazł przyczyn, dla których skargę należałoby podzielić ze wskazaniem na przekroczenie władztwa planistycznego, de facto nie dokonując w tym zakresie własnych ustaleń;

- art. 133 § 1 w zw. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. w istocie nierozpoznanie czy w sprawie doszło do naruszenia władztwa planistycznego poprzez błędne przyjęcie, że sąd kasacyjny argumenty dotychczas podnoszone

w sprawie uznał za niewystarczające do stwierdzenia naruszenia władztwa planistycznego oraz brak odniesienia się do stanowiska skarżących podnoszonych

w toku postępowania, a dotyczących możliwości przeprowadzenia przedmiotowej drogi oznaczonej symbolem KDD-3 poprzez przebudowę rowu;

- art. 134 p.p.s.a. i art. 141 § 1 4 p.p.s.a. poprzez brak rozważenia przez Sąd

I instancji, czy w niniejszej sprawie nie występuje naruszenie zasady proporcjonalności w ważeniu interesów skarżących i interesu publicznego, poprzestając jedynie na stwierdzeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że

w wykonaniu przepisów u.p.z.p. może dojść do ograniczenia prawa własności, przy czym z analizy uzasadnienia wyroku nie jest możliwe ustalenie, motywów podjętego przez WSA rozstrzygnięcia w tym zakresie;

- art. 134 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak dokonania przez Sąd

I instancji ustaleń, czy przedstawiane przez skarżących inne rozwiązania zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania terenu są z jednej strony zgodne z kształtowaniem

i prowadzeniem polityki przestrzennej na terenie gminy, a z drugiej strony nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości i nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego i nie naruszają prawa własności obywateli;

- art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 1 ust. 2 pkt. 10, art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., jak również art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie błędne przyjęcie, że wyznaczenie na działkach stanowiących własność skarżących drogi oznaczonej symbolem KDD-4 oraz drogi oznaczonej symbolem KDD-3 nie stanowi naruszenia zasady proporcjonalności

w ważeniu interesów skarżących i interesu publicznego oraz nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego;

- art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że przeprowadzenie drogi publicznej klasy dojazdowej, oznaczone symbolem KDD-3 oraz KDD-4 po nieruchomości stanowiącej własność skarżących jest konieczna i "przewidziana" wyłącznie w zakresie niezbędnym, podczas gdy taki sposób zaprojektowania dróg i zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej wykracza poza granice konieczności, a co za tym idzie stanowi nadużycie władztwa planistycznego;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 65 ust. 2 i art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, iż mimo, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona na rysunku zaskarżonego planu przebiega przez istniejący budynek nie stanowi to naruszenia prawa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP;

- § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie uchwalania przez organ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie przy ustalaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy istniejącego budynku na działce nr [...] (obecnie [...]).

W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wskazanych

w podstawach skargi kasacyjnej.

Dla przypomnienia wskazać jedynie należy, że skarga wniesiona została do Sądu w dniu 2 października 2017 r., wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2568/17 Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 16 pkt 2 lit. c; § 16 pkt 5 lit. e; § 17 pkt 5 lit. b; § 20 pkt 4 (w zakresie odnoszącym się do drogi KDD 3 i KDD 4); § 24 pkt 2 lit. a – tiret 3, 4; § 24 pkt 2 lit. b; § 24 pkt 2 lit. c, d, e, f, g, h (w zakresie odnoszącym się do drogi KDD 3 i KDD 4); § 24 pkt 3, 4, i 5

(w zakresie odnoszącym się do drogi KDD 3 i KDD 4). Wskutek wniesienia skargi kasacyjnej przez Gminę Kobyłka, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II OSK3111/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny opisanym we wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przede wszystkim rozpocząć od wskazania istoty sporu. Skarżący kasacyjnie kwestionują zaskarżony wyrok w dwóch zasadniczych sferach: po pierwsze wskazują, że Sąd wadliwie zaakceptował działania organu planistycznego, które polegać miało w ich ocenie na przekroczeniu granic władztwa planistycznego oraz naruszeniu zasady proporcjonalności, gdy chodzi o ingerencję w prawo własności; druga natomiast sfera problemowa dotyczy nieprawidłowego i niekonsekwentnego zdaniem skarżących procedowania przez Sąd I instancji, który naruszył art. 190 p.p.s.a. bowiem –

w ocenie skarżących – Sąd kasacyjny nie przesądził, że władztwo planistyczne nie zostało w niniejszej sprawie naruszone, pozostawiając tą kwestię do ponownej analizy przez Sąd I instancji, co w efekcie doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy przez Sąd I instancji.

Punktem wyjścia dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych

i interesu publicznego. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione,

z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede wszystkim zgodnie

z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

Oceniając kwestionowane ustalenia planu miejscowego w tym kontekście, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wbrew stanowisku skarżących, nie naruszają one art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

W sprawie niesporne jest, że skarżący są współwłaścicielami działek o łącznej powierzchni 3,7 ha. Działki – zgodnie z kwestionowanym planem miejscowym –przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe,

a także pod drogi dojazdowe KDD-3 i KDD-4. Działki przylegają do ul. Wygonowej

i z tej też strony mają zapewniony dojazd do drogi. Przy czym, plan miejscowy umożliwia podział tych nieruchomości przewidując, że minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej wynosi 600 m². Zaprojektowanie ww. dróg dojazdowych uznano za niezbędne do obsługi komunikacyjnej przyległych terenów mieszkaniowych, jak również do wyposażenia tych terenów w urządzenia infrastruktury.

Organ wytyczając drogę wewnętrzną między innymi z działki, których właścicielami są skarżący działał w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) i nie naruszył art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Podsumowując powyższe rozważania należało dojść do przekonania, że zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. jest niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny uprzednio orzekając w sprawie i uchylając wyrok stwierdzający nieważność skarżonych zapisów planu zakwestionował w istocie stanowisko Sądu I instancji

o przekroczeniu władztwa planistycznego wskazując wprost "(...) absolutnie dowolne i niewystarczające są rozważania Sądu I instancji w zakresie naruszenia władztwa planistycznego. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy). Sam teren skarżących ma powierzchnię 3,7 ha. W związku z tym w świetle racjonalnego kreowania ładu przestrzennego konieczne było rozważenie czy dopuszczona planem zabudowa terenów przy ul. Wygonowej mogła być połączona z zaplanowaniem dróg dojazdowych. Plan wyznacza zasady urbanizacji terenu na przyszłość i organ wskazuje, że zaprojektowanie dróg przebiegających przez działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] podyktowane było zapewnieniem minimalnej obsługi komunikacyjnej dla wszystkich działek budowlanych z tego terenu, także powstałych po ewentualnym podziale działki [...]".

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia art. 133 p.p.s.a. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09). Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2648/19). Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zaistniał. Sąd I instancji dysponował dokumentacją planistyczną, na której oparł swoje rozstrzygnięcie. Braku kompletności akt nie dostrzegł również orzekający uprzednio w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazane w ramach zarzutu skargi kasacyjnej naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdyby Sąd

I instancji – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności

z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 2349/17, z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1695/17).

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja absolutnie nie miała miejsca. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę legalności badanego planu miejscowego w granicach interesu prawnego skarżących.

Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt I FPS 8/09, np. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 344/23,

z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 792/21, z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 457/23 i inne). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Natomiast analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska skarżącego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.