Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 646/18 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na czynność Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do szkoły oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 646/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rzecznika Praw Dziecka (zwany dalej również skarżącym) na czynność Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do szkoły, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

W piśmie z 1 grudnia 2017 r. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na wniosek A. W. z 8 czerwca 2017 r. o zorganizowanie dowozu jej syna M. W. do niepublicznej szkoły [...] w [...] poinformował ją, że dowóz do szkoły podstawowej, o który wnosiła, nie zostanie zorganizowany przez gminę.

Organ powołując sie na treść art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 59 ze zm., dalej: "u.p.o.") stwierdził, że na gminie ciąży obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki dla ucznia szkoły podstawowej tylko w sytuacji, gdy ma być on wykonywany do najbliższej szkoły. Dodał, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że Niepubliczna Szkoła Podstawowa [...] w [...], do której A. W. zapisała syna jeszcze przed uzyskaniem aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego na okres do ukończenia drugiego etapu edukacyjnego, nie stanowi szkoły najbliższej w stosunku do miejsca zamieszkania jej syna, a zatem nie ciąży na gminie obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, o których mowa w ww. przepisie. Organ podkreślił, że stosownie do zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, wskazane jest w stosunku do M. W., objęcie go kształceniem specjalnym, które może być realizowane w szkole ogólnodostępnej, w szkole integracyjnej lub oddziale integracyjnym, w szkole specjalnej lub oddziale specjalnym, przy czym wskazana jest nauka w szkole specjalnej. Organ podniósł, że wniosek obejmuje prośbę o zorganizowanie dowozu do Niepublicznej Szkoły Podstawowej [...] w [...], oddalonej o ok. 15 km od miejsca zamieszkania ucznia. Podkreślił, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie wykazało, iż istnieją bliżej położone szkoły spełniające zalecania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego M. W., usytuowane w sąsiednich miejscowościach w [...] i w [...], oddalone od miejsca jego zamieszkania o kilka kilometrów (ok. 5 km szkoła w [...] i ok. 6 km szkoła w [...]). Podniósł, że szkołami, które w pełni mogą zrealizować zalecenia zawarte w ww. orzeczeniu są: Szkoła Podstawowa nr 18 z Oddziałami Integracyjnymi w [...] oraz Zespół Szkół Specjalnych nr 4 w [...].

W wyniku złożenia kolejnego pisma przez A. W., organ w piśmie z 6 marca 2018 r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Podniósł, że może zapewnić dowóz jej syna do najbliższej szkoły przystosowanej do jego potrzeb i spełniającej wymagania oraz zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...]. Podkreślił, że Niepubliczna Szkoła Podstawowa [...] w [...] nie jest szkołą "najbliższą", co potwierdzają również kserokopie pism dołączonych do wezwania z 15 lutego 2018 r.

Odnosząc się do załączonej kserokopii pisma Szkoły Podstawowej nr 18 z Oddziałami Integracyjnymi w [...], w którym poinformowano o braku możliwości przyjęcia M. W. do tej szkoły ze względu na zmianę w Statucie, uchwaloną 30 listopada 2017r., organ wyjaśnił, że na początku roku szkolnego 2017/2018, taka możliwość nie była wykluczona. Ograniczenie w Statucie zostało wprowadzone w okresie późniejszym, w trakcie roku szkolnego. Ponadto organ stwierdził, że z pisma Dyrektora Zespołu Szkół nr 3 Specjalnych w [...], wynika faktyczna możliwość uczęszczania i realizowania obowiązku szkolnego w tej szkole, zgodnie z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...]. Wynika również, że jest to najbliższa szkoła odpowiednia ze względów zdrowotnych.

Rzecznik Praw Dziecka w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2017 r. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o., przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, co skutkowało odmową dowozu M. W. do Niepublicznej Szkoły [...] w [...] wskutek uznania, że nie jest to placówka znajdująca się najbliżej miejsca zamieszkania małoletniego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Na rozprawie strona skarżąca wnosiła i wywodziła jak w skardze.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Ponadto dodał, że A. W. zmieniła szkołę M. W. od września 2018 r. i obecnie uczeń korzysta ze zorganizowanego dowozu do Zespołu Szkół nr 4 w [...].

W piśmie z 6 grudnia 2018 r. Rzecznik Praw Dziecka podtrzymał wniosek o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Wójta Gminy [...], zgodnie ze stanowiskiem zawartym w skardze. Do pisma dołączył oświadczenie A. W. z 17 listopada 2018 r. zawierające informację dotyczącą zmiany szkoły M. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku zwrócił uwagę, że w zaskarżonej czynności pomimo, iż organ podniósł, że istnieją bliżej położone szkoły spełniające zalecania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego ucznia, usytuowane w sąsiednich miejscowościach w [...] (Szkoła Podstawowa nr 18 z Oddziałami Integracyjnymi) i w [...] (Zespół Szkół Specjalnych nr 4), nie wskazał jednak podstaw powyższego stwierdzenia, w sposób jedynie ogólny powołał się bowiem na zalecenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, pomijając sprecyzowanie, z jakich konkretnie danych i dokumentów wynika, że w wymienionych przez niego dwóch szkołach będą mogły być realizowane wszystkie zalecenia zawarte w tym orzeczeniu. Sąd pierwszej instancji podniósł, że akta administracyjne nie zawierają w tym zakresie materiału dowodowego, tj. dokumentów dotyczących warunków realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu przez wskazane przez organ szkoły, tj. np. statut szkoły, czy inne dokumenty wskazujące, że w szkołach tych możliwa jest realizacja wszystkich zaleceń, np. zalecenia dotyczącego dostosowania otoczenia do potrzeb ucznia przez wydzielenie miejsca, w którym będzie mógł się wyciszyć. W aktach znajdują się oświadczenia dyrektorów obydwu szkół wymienionych przez organ, których treść ma charakter bardzo ogólny, nie odnosi się bowiem do poszczególnych zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego M. W., a zatem tym bardziej nie wskazuje, z jakich konkretnie danych i dokumentów wynika, że w wymienionych dwóch szkołach będą mogły być realizowane wszystkie zalecenia zawarte w tym orzeczeniu. W ocenie Sądu oświadczenia dyrektorów szkół – przede wszystkim z uwagi na całkowicie ogólny, czyli abstrakcyjny charakter – nie mogły stanowić podstawy do wykazania przez organ, że wymienione przez niego szkoły, mogły zrealizować wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego M. W.

W konsekwencji Sąd, z uwagi na pominięcie przez organ zebrania kompletnego materiału dokumentacyjnego w sprawie, a tym samym z powodu braku ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku i przeprowadzenia oceny prawnej w zakresie tych okoliczności - stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Wójt Gminy [...] na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Oświadczył także o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

art. 146 § 1 w związku z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz w związku z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez niesłuszne uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w związku z brakiem stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wadliwą ocenę czynności podjętych przez organ administracji, dokonaną z pominięciem całokształtu materiału dokumentacyjnego zgromadzonego przez organ, w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd, że organ pominął zebranie kompletnego materiału dokumentacyjnego w sprawie;

art. 146 § 1 p.p.s.a., przez błędne zastosowanie, w związku z naruszeniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm., dalej "p.u.s.a."), z uwagi na nieuzasadnione uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, w związku z niezastosowaniem kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem i nieuzasadnionym przyjęciem, że doszło do braku ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku, przy jednoczesnym niewskazaniu przez sąd żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez organ;

art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie odnoszącym się do tego jaki przepis postępowania został naruszony przez organ, który pozwolił na przyjęcie przez sąd, że doszło do pominięcia przez organ zebrania kompletnego materiału dokumentacyjnego w sprawie, a w konsekwencji tego do braku ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku i przeprowadzenia oceny prawnej w zakresie tych okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia kontrolę instancyjną;

art. 141 § 4 w zw. z art. 146 p.p.s.a., z uwagi na brak odniesienia się w uzasadnieniu przy zwięzłym przedstawianiu stanu sprawy do pism organu kierowanych do dyrektorów szkół i pominięcie ich treści, a przez to ograniczenie kontroli organu do wybranych dowodów i błędną ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia kontrolę instancyjną, a w efekcie prowadziło do niesłusznego uwzględnienie skargi;

2) naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. na skutek błędnego przyjęcia, że doszło do pominięcia przez organ zebrania kompletnego materiału dokumentacyjnego w sprawie, a w konsekwencji tego do braku ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku i przeprowadzenia oceny prawnej w zakresie tych okoliczności, w sytuacji gdy ustalenia faktyczne dawały podstawę do zastosowania tego przepisu i oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a., który to przepis jako naruszony został wskazany w ramach dwóch pierwszych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 145 § 1 (też podany jako naruszony), art. 147, art. 149 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezskuteczności czynności odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do szkoły, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Skarżący kasacyjnie wprawdzie powiązał zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jednakże przepis ten również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Z kolei zarzut związany z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie uwzględnia charakteru tego przepisu w całości regulacji ustawy. Przepis ten zobowiązuje bowiem sąd pierwszej instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu pierwszej instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji na gruncie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a.

Skuteczność oparcia zarzutu skargi kasacyjnej na przepisie art. 134 § 1 k.p.a. wiąże się zatem z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wyszczególnionymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. Warunek ten w przedmiotowej skardze kasacyjnej nie został zrealizowany.

Odnosząc się do omawianego zarzutu wskazać jedynie można, że przepisy ustawy Prawo oświatowe nie przewidują, by zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 ww. ustawy, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego jest odstąpienie od wymogu wydania rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak sformalizowanych reguł postępowania wiążącego się z organizacją bezpłatnego transportu dla uczniów niepełnosprawnych nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania ich chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że dla wypełnienia przez gminę obowiązku określonego w art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. muszą zaistnieć warunki w tym przepisie określone. Czynności z zakresu administracji publicznej podejmowane w sprawie indywidualnej trzeba odnosić bowiem do konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. To właśnie zaistnienie tych warunków musi zostać w sprawie wykazane. W realiach rozpoznawanej sprawy warunkiem tym jest zorganizowanie dowozu do najbliższej szkoły podstawowej dla skarżącego cierpiącego na niepełnosprawność sprzężoną: autyzm, niepełnosprawność umysłową stopnia umiarkowanego, nadwzroczność znaczną obuoczną

Podzielić należy ukształtowaną w orzecznictwie (już pod rządami uprzedniej ustawy o systemie oświaty w odniesieniu do analogicznej normy art. 17) wykładnię systemową i celowościową sformułowania: "najbliższa szkoła podstawowa" oraz "najbliższa szkoła ponadpodstawowa". Nie może budzić wątpliwości, iż niepełnosprawni uczniowie, do których odnosi się przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o., mogą różnić się rodzajem posiadanej niepełnosprawności, a także jej zakresem. Dowodzenia nie wymaga twierdzenie, że nie każda placówka szkolna posiada warunki odpowiednie do kształcenia dzieci obciążonych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami. Tak więc dla każdego indywidualnego przypadku, należy dokonywać wykładni sformułowania "najbliższa szkoła". Na przedmiotową "bliskość" składać się będzie zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element – posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności (por. wyroki NSA z: 18 grudnia 2014 r., I OSK 1961/14; 29 kwietnia 2015 r., I OSK 3298/14; 11 października 2018 r., I OSK 2730/16).

To do organu należy rzeczowe ustalenie, na podstawie stosowanego materiału dowodowego, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. Podkreślenia przy tym wymaga, iż odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie ograniczeń intelektualnych. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Ta zaś znajduje się m.in. w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest w nim opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem.

Takiej pełnej oceny, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie zabrakło.

W odpowiedzi na wniosek z 8 czerwca 2017 r. o zorganizowanie dla małoletniego skarżącego dowozu do niepublicznej szkoły [...] w [...], Wójt Gminy [...] w piśmie z 1 grudnia 2017 r., nie podważając, że wybrana przez rodziców małoletniego skarżącego szkoła spełnia wymogi określone w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, uznał, że nie jest to szkoła najbliższa. Wskazał na istnienie szkół bliżej położonych, spełniających zalecenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, do których zaliczył Szkołę Podstawową nr 18 z Oddziałami Integracyjnymi w [...] oraz Zespół Szkół Specjalnych nr 4 w [...]. I o ile można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, że w Zespole Szkół Specjalnych w [...] istnieją warunki do realizacji wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, to zważyć należy, że jak wynika jednoznacznie z pisma Dyrektora tej placówki oświatowej z 28 listopada 2017 r., nie było możliwe przyjęcie skarżącego do tej szkoły z uwagi na organizację pracy placówki. Wskazywanie jej zatem jako możliwej do realizacji kształcenia specjalnego skarżącego należy uznać za nieuprawnione. Odnosząc się natomiast do drugiej placówki określonej przez organ jako mogącej realizować zalecenia ujęte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, tj. Szkoły Podstawowej nr 18 z Oddziałami Integracyjnymi w [...], to stwierdzić należy, że ocena organu nie znajduje potwierdzenia w materiale aktowym sprawy. I wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej osądu tego nie zmienia konfrontacja odpowiedzi Dyrektora tej szkoły zawarta w piśmie z 25 października 2017 r. z pytaniami, na które to pismo stanowiło odpowiedź. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że pismo to ma bardzo ogólny charakter, nie odnosi się do poszczególnych zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego skarżącego, a co więcej w piśmie tym wprost wskazano, że skarżący najlepsze warunki do nauki będzie miał w szkole specjalnej. Organ nie dążył do uszczegółowienia i zindywidualizowania otrzymanej odpowiedzi, tak jak to czynił w przypadku innych placówek oświatowych, do których się zwracał z podobnymi zapytaniami. Dodatkowo należy zauważyć, że w piśmie z 4 stycznia 2018 r. Dyrektor powyższej szkoły podał, że zgodnie ze zmienionym Statutem Szkoły nie jest możliwe przyjęcie skarżącego do tej placówki oświatowej. Zgromadzenie takiego materiału dowodowego nie pozwalało zatem na ocenę, że istnieją bliżej położone placówki oświatowe, w których skarżący miał możliwość realizacji wszystkich zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Zauważyć przy tym należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przeanalizował i odniósł się do tego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ, który był istotny z punktu widzenia wyboru szkół przez organ, mających możliwości kształcenia specjalnego skarżącego. W sprawie nie zostały zatem ustalone okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia wniosku o zorganizowanie bezpłatnego transportu do szkoły, co prowadzi do przekonania o zasadności stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji bezskuteczności zaskarżonej czynności w oparciu o przepis art. 146 § 1 p.p.s.a.

Wskazany jako naruszony przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07; 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia i dlaczego przyjął że zaistniały warunki do zastosowania art. 146 § 1 p.p.s.a. Stanowiska Sądu nie sposób uznać za nieuzasadnione. To, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z argumentacją Sądu, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego naruszeniu.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie organ w istocie podważa dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę stanu faktycznego sprawy. Wskazać zatem należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, skarżący kasacyjnie organ nie podważył skutecznie oceny Sądu pierwszej instancji o braku ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy, wobec czego zarzut naruszenia art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.