I SA/Gd 1599/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-05-21	
Data wpływu	2013-11-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Elżbieta Rischka /przewodniczący/
Irena Wesołowska
Małgorzata Tomaszewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Sygn. powiązane	II FSK 2972/14	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 391; art.6 j ust.2; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę nr [...] Rady Gminy R. z dnia 28 maja 2013 r., w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości na terenie gminy R. 1. stwierdza nieważność § 2 i 3 uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia 28 maja 2013 r.; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części określonej w punkcie 1; 3. zasądza od Rady Gminy R. na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniu 28 maja 2013 r. Rada Gminy Rz. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opłat od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Rz..

W podstawie prawnej uchwały wskazano przepis art. 6j ust. 2, art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uchwała otrzymała następującą treść:

"§ 1. Dokonuje się wyboru metody opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, określonej w art. 6j ust.2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 391, z późn. zm.), zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszona będzie od gospodarstwa domowego.

§ 2. Ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:

1. od małych gospodarstw domowych (1 osoba) w wysokości – 18 zł

2. od średnich gospodarstw domowych (od 2 do 5 osób) w wysokości – 54 zł

3. od dużych gospodarstw domowych (od 6 osób) w wysokości – 86 zł

§ 3. W przypadku, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:

1. od małych gospodarstw domowych (1 osoba) w wysokości – 10 zł

2. od średnich gospodarstw domowych (od 2 do 5 osób) w wysokości – 31 zł

3. od dużych gospodarstw domowych (od 6 osób) w wysokości – 49 zł

§ 4. Traci moc Uchwała Rady Gminy Rz. Nr [...] z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opłat od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Rz.

§ 5. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Rz..

§ 6. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu gminy Rz. i w poszczególnych sołectwach Gminy Rz.

§ 7. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]."

Pismem z 23 lipca 2013 r., doręczonym organowi w dniu 24 lipca 2013 r., M.B. wezwał Radę Gminy Rz. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę Uchwały nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opłat od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Rz.. W uzasadnieniu wskazał, że ustalenie różnej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla trzech kategorii gospodarstw domowych – małych (1-osobowe), średnich (2-5 osobowych) i dużych (6-osobowych) – narusza przepisy ustawy oraz sprzeczne jest z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Rada Gminy nie wyjaśniła też przyczyn, dla których dokonała takiego rozróżnienia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował M.B. o uznaniu jego wniosku za bezzasadny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M.B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że zaskarżona uchwała wprowadza zasady obliczania należności za wywóz odpadów. Zastosowano system dzielący mieszkańców na trzy kategorie. Gospodarstwa domowe jednoosobowe mają miesięcznie płacić za wywóz odpadów zbieranych selektywnie 10 zł, gospodarstwa domowe w których liczba członków wynosi od 2 do 5 osób płacić mają miesięcznie 31 zł, gospodarstwa domowe liczące więcej niż sześć osób mają płacić 49 zł miesięcznie. Zdaniem skarżącego, uchwała ta narusza prawa mieszkańców poprzez nierówne traktowanie, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Ponadto Gmina uchyliła się od wyjaśnienia zasadności dokonanego przez nią rozróżnienia gospodarstw domowych na trzy kategorie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu od skarżącego. W uzasadnieniu podniosła, że mając do wyboru cztery metody naliczania opłaty śmieciowej przyjęła metodę gospodarstwa domowego, jednocześnie wyszczególniając trzy rodzaje gospodarstw: małe (1-osobowe), średnie (2-5 osobowe) i duże (6-osobowe). Metoda ta ma następujące zalety: stabilność, brak konieczności ciągłej kontroli osób zamieszkujących w gospodarstwie, niewielka rotacja zmian osobowych w gospodarstwie, ograniczenie ilości zmian w deklaracjach, mniejsze koszty dla rodzin wielodzietnych. Władze samorządowe gminy zdawały sobie sprawę, że ta dogodność dla rodzin wielodzietnych odbierana być może przez rodziny mniejsze, szczególnie dwuosobowe, za metodę niesprawiedliwą, niemniej jednak podjęła uchwałę z rozmysłem i wynikającymi z tego konsekwencjami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wszystkie ww. wymogi zostały spełnione. Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga została wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz w terminie podanym w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Nie jest także kwestionowana legitymacja skargowa skarżącego, będącego mieszkańcem gospodarstwa domowego położonego na terenie gminy Rz., na którym powstają odpady komunalne.

Przystępując do rozważenia zasadności zarzutów skargi w pierwszej kolejności określić należało przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 28 maja 2013 r. nr [...], niemniej jednak z uzasadnienia skargi i postawionych zarzutów wynika, że przedmiotem skargi nie jest cała uchwała, a jedynie te jej zapisy, które dotyczą określenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od wielkości gospodarstwa domowego (liczby osób w nim zamieszkujących). Sąd przyjął zatem, że przedmiotem zaskarżenia są § 2 i § 3 wskazanej uchwały. Przepisy te otrzymały następującą treść:

"§ 2. Ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:

1. od małych gospodarstw domowych (1 osoba) w wysokości – 18 zł

2. od średnich gospodarstw domowych (od 2 do 5 osób) w wysokości – 54 zł

3. od dużych gospodarstw domowych (od 6 osób) w wysokości – 86 zł

§ 3. W przypadku, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:

1. od małych gospodarstw domowych (1 osoba) w wysokości – 10 zł

2. od średnich gospodarstw domowych (od 2 do 5 osób) w wysokości – 31 zł

3. od dużych gospodarstw domowych (od 6 osób) w wysokości – 49 zł".

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 6j ust. 2 i art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z art. 6 k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały), Rada gminy, w drodze uchwały dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.

Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyraźnie zastrzegł, iż rada gminy władna jest do dokonania wyboru jednej z metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, których to katalog wymieniony został w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy. Wskazany przepis wyróżnia cztery metody: 1) od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, 3) powierzchni lokalu mieszkalnego, 4) od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 ustawy). Pierwsze trzy metody mają charakter przeliczeniowy, gdzie końcowa opłata stanowi rezultat przemnożenia dwóch zmiennych - wysokości stawki opłaty oraz jednego z parametrów wymienionych w pkt 1-3. Czwarta metoda, określona w art. 6j ust. 2 ustawy ma charakter kwotowy.

Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, rada gminy zdecydowała się na wybór metody określonej w art. 6j ust. 2 ww. ustawy. Przepis ten jest jednoznaczny, pozwalając radzie gminy na określenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od "gospodarstwa domowego". W przypadku zatem wyboru tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty od gospodarstwa domowego, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących). Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 ww. ustawy dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Ustawa przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość, jest to jednak metoda odrębna, wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która nie była przez radę gminy stosowana. Zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego (np. rada gminy jako jej organ stanowiący) wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, iż uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wywnioskować należy z treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie nieważności aktu samorządu terytorialnego może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa. Jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę związanie zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, należało dojść do przekonania, iż istotne naruszenie prawa w rozpatrywanej sprawie wystąpiło, bowiem wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i wbrew jednoznacznej treści art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, musi zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa.

Dodatkowo Sąd zauważa, że zaskarżona uchwała nie zawiera także uzasadnienia w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty. Wymóg uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego wynika z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Uzasadnienie takie przedstawione zostało dopiero w odpowiedzi na pismo mieszkańców, co jednak nie czyni zadość wskazanym wymogom.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) stwierdził nieważność § 2 i § 3 uchwały Rady Gminy Rz. Nr [...], orzekając na podstawie art. 152 p.p.s.a. o wstrzymaniu wykonania tego aktu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.