Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 344/17 w sprawie ze skarg Gminy S. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi kasacyjne.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 344/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi G. S. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, pn.: Rozbudowa drogi krajowej [...] na odcinku od km 21+857 – do km 22+306, w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej [...] z drogami gminnymi położonymi w N. [...] i S., gmina N. [...] i S., powiat n., województwo m. wraz z infrastrukturą techniczną.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli G. S. i M. S.. W obu skargach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

G. S. zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej p.p.s.a.) zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietna 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwana dalej "specustawa drogowa") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 107 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej k.p.a.) w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 27 października 2015 r.), poprzez jego błędne niezastosowanie i tym samym, błędne zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a., które skutkowało oddaleniem skargi. Tymczasem prawidłowo dokonana wykładania przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej winna doprowadzić Sąd do wniosku, że pominięcie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleń dotyczących obowiązku przebudowy dróg innych kategorii w przypadku, gdy - jak wynika z materiału dowodowego i faktu wydania równolegle decyzji Starosty N. nr [...] z dnia [...] kwietni 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (drogi gminnej), istniała taka potrzeba - stanowi o wydaniu tej decyzji oraz decyzji organu II instancji utrzymującej ją w tym zakresie w mocy z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., przez co - mając na względzie brzmienie przepisu art. 31 ust. 2 specustawy drogowej - Sąd orzekający winien stwierdzić, że decyzja ta oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. wydane zostały z naruszeniem prawa.

M. S. zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 98 i 104 k.c. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 32 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, w tym niezastosowanie art. 98 i 104 k.c., w wyniku czego Sąd uznał, że Burmistrz Miasta [...] miał prawo złożyć wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczący drogi krajowej nr [...] w oparciu o umocowanie wynikające z porozumienia z dnia 29 czerwca 2015 r., podczas gdy takie uprawnienie nie wynika z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (w odniesieniu do którego to przepisu Sąd dopuścił się błędnej wykładni) i w treści tego porozumienia wprost zastrzeżono konieczność uzyskania odrębnego pełnomocnictwa do dokonania tej czynności, a umocowanie do jej dokonania nie zostało następnie potwierdzone w pełnomocnictwie nr 156/2015 z dnia 7 stycznia 2016 r.;

2) art. 11a ust. 2a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1590) w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało wszczęte w dniu złożenia wniosku (niezależnie od istotnych wadliwości tego wniosku), co wyklucza zastosowanie art. 11a ust. 2a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej, skutkując brakiem obowiązku ujęcia we wniosku także dróg przebudowywanych w związku z przebudową drogi krajowej nr [...], w tym drogi gminnej nr [...];

3) art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkiem czego przyjęto, iż brak było obowiązku ujęcia we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dla przebudowy drogi krajowej nr [...] także rozwiązań projektowych związanych z przebudową powiązanej z inwestycją główną drogi gminnej nr [...];

4) art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej w zw. z art. 11d ust. 3 specustawy drogowej, art. 9 ust. 1 pkt 19 i art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 130 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dla drogi krajowej nr [...] nie było konieczne przedłożenie pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ kwestia szczególnego korzystania z wód i budowy urządzeń wodnych została ujęta w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym dla inwestora budowy centrum handlowego;

5) art. 11a ust. 4 specustawy drogowej w zw. z art. 59 § 1 pkt 2, art. 63 ust. 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 pkt 60 i § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego Sąd uznał, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla drogi krajowej nr [...] nie wystąpił obowiązek dysponowania przez wnioskodawcę decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ani obowiązek potwierdzenia tych okoliczności stosownymi dokumentami;

6) art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej w zw. z art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z § 125 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że brak było konieczności zapewnienia nieruchomościom powstałym wskutek podziału dostępu do drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r.).

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 344/17 dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dostępnej na stronie http://cbois.nsa.gov.pl.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skarg kasacyjnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut G. S. naruszenia przepisów postępowania. Stronie wnoszącej skargę kasacyjną przy redakcji zarzutu zapewne chodziło, z uwagi na powiązanie z przepisami art. 31 ust. 2 specustawy drogowej i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., nie zaś art. 145 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 107 § 2 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać także inne (poza wymienionymi w § 1 wskazanego przepisu) składniki, które powinna zawierać decyzja. Art. 11f ust. 1 specustawy drogowej stanowi niewątpliwie przepis szczególny w rozumieniu art. 107 § 2 k.p.a.

Art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej w brzmieniu obowiązującym przed datą 27 października 2015 r. (bądź obecnie obowiązujący przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g o zbliżonym brzmieniu) stanowił, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku przebudowy dróg innych kategorii.

W razie stwierdzenia w realiach konkretnego stanu faktycznego owej "potrzeby" ustaleń dotyczących obowiązku przebudowy dróg innych kategorii ustalenia te stają się obligatoryjnym elementem decyzji. Podkreślić jednakże należy, że o owej potrzebie nie decyduje organ administracji publicznej, bądź inny podmiot, lecz inwestor. To inwestor decyduje o tym, jaki jest zakres terytorialny inwestycji oraz jakie elementy ma zawierać dane przedsięwzięcie. Organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do decydowania za inwestora o tym czy zakresem wniosku ma być objęta inna droga publiczna, która ma wiązać się z inwestycją główną oraz w jakim zakresie to objęcie ma nastąpić. Sformułowanie "w razie potrzeby" to nie jest obowiązek nałożony na inwestora, to jedynie jego uprawnienie, aby jedną inwestycją objąć i inne drogi, np. niższych katergorii. Organ wydający pozwolenie na realizację inwestycji drogowej jest związany wnioskiem inwestora.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że istotnym elementem przepisu 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej jest zastrzeżenie podkreślające "potrzebę" zawarcia w decyzji dodatkowych rozstrzygnięć, które ma charakter przesłanki ocennej, opartej na upoważnieniu inwestora do rozważenia, czy w ramach prowadzonego postępowania istnieje według niego potrzeba budowy lub przebudowy innych dróg publicznych pozostających w niedającej się uniknąć kolizji z inwestycją. Powyższemu uznaniu przypisać zaś należy szeroki margines swobody, mając na uwadze charakter realizowanych inwestycji drogowych i względy dotyczące ich finansowania. W kontrolowanym postępowaniu przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Starosta N. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdził realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej [...], co organ prowadzący niniejsze postępowanie zobowiązany był uwzględnić. Nawet jeżeli zachodziły w sprawie podstawy faktyczne do stwierdzenia, że docelowy układ komunikacyjny obejmuje realizację obydwu dróg, to stanowisko inwestora stwierdzające, że przebudowa drogi krajowej nr [...] może być realizowana niezależnie od innych inwestycji temu przedsięwzięciu towarzyszących, w tym realizacji przyległej drogi gminnej, w świetle treści wniosku, było dla organu prowadzącego postępowanie wiążące. Skoro inwestor uznał, że inwestycja dotycząca drogi gminnej [...] może być realizowana odrębnie, niezależnie od inwestycji realizowanej na drodze krajowej DK [...], nie można czynić zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej, tym bardziej w powiązaniu z art. 107 § 2 k.p.a. Naruszenia ww. przepisów można byłoby upatrywać, gdyby inwestor uznał, że zaszła potrzeba w ramach inwestycji także budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, a organ wydający pozwolenie na realizację inwestycji nie odniósł się do tego podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Należy zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, że jeśli z materiału dowodowego i realiów sprawy wynika, że taka potrzeba istnieje, ustalenia w tym zakresie nie stanowią elementu fakultatywnego decyzji, a obligatoryjną część rozstrzygnięcia. Jednakże należy mieć na względzie, co wyżej zaakcentowano, że o tym czy istnieje taka potrzeba decyduje inwestor, nie zaś organ, czy podmiot trzeci.

Powyższe spostrzeżenia należy odnieść do zarzutów skargi kasacyjnej M. S. sformułowanych w punkcie 2 i 3 oraz stwierdzić z całą mocą, że niezależnie od obowiązującego w sprawie stanu prawnego (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej), z uwagi na brak wniosku inwestora (zarządcy drogi), odnośnie konieczności objęcia także wnioskiem inwestycji związanej z przebudową drogi gminnej [...], nie było podstaw do zastosowania ww. przepisów.

Tym niemniej należy wskazać odnośnie tych zarzutów, że prawidłowo Sąd wojewódzki stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Należy jednocześnie przyjąć, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 34/09). Datą wszczęcia postępowania jest data złożenia wniosku, a nie data usunięcia jego braków formalnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Katowicach z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 2422/97).

Błędnie zatem strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje, że skutek wszczęcia postępowania może wywołać tylko wniosek spełniający wszystkie określone przepisami prawa wymogi formalne. Przeczy temu bowiem wprost treść wskazanych wyżej przepisów. Jedynie dla możliwości przystąpienia do rozpatrzenia wniosku pod względem merytorycznym można przyjąć że wszczęcie postępowania następuje z chwilą usunięcia braków formalnych wniosku, co jednakże nie zmienia zapatrywania odnośnie określenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem strony.

W niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto, że stan prawny obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania, tj. w dniu 19 października 2015 r. (data złożenia wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej), skutkował tym, że w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 11a ust. 2a specustawy drogowej.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podniesiony w ramach zarzutów z punktu 2 i 3 skargi kasacyjnej, w myśl postanowień którego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie reguluje kwestii podziału inwestycji drogowej na etapy. Z art. 11i ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika jednak, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Istnieje więc możliwość zastosowania art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W tym kontekście można przywołać pogląd doktryny i wskazać, że zgodnie z ww. przepisem inwestor nie ma obowiązku realizowania jednorazowo całości inwestycji budowlanej. Może ją podzielić na części i realizować etapami, jednakże pod ściśle określonymi warunkami wskazanymi w art. 33 ust. 1. Ustawodawca w zdaniu pierwszym tego przepisu mówi o całym zamierzeniu budowlanym, nie definiując jednocześnie tego sformułowania. Aby zrozumieć wskazane określenie, najpierw należy odnieść się do znaczenia terminu "zamierzenie". Zgodnie z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego PWN pod określeniem "zamierzenie" należy rozumieć "wytknięty cel działania, zadanie, które ktoś zamierza wykonać; zamiar, projekt" (www.usjp.pwn.pl). Zamierzeniem budowlanym będzie zatem zadanie, zamiar, projekt polegający np. na budowie budynku mieszkalnego, urządzenia budowlanego, sieci, a także centrum handlowego czy też osiedla mieszkalnego składającego się z kilku budynków lub obiektów budowlanych. Poza tym należy zaznaczyć, że dopiero we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor decyduje, jakie jest faktycznie jego zamierzenie budowlane w rozumieniu prawa budowlanego, zaś zadaniem organu jest wyłącznie sprawdzenie, czy jest ono zgodne z przepisami prawa. Etapowanie inwestycji budowlanej jest bowiem możliwe tylko i wyłącznie na wyraźny wniosek inwestora, a zatem to on decyduje, że będzie realizował określone zamierzenie budowlane w częściach (zob. A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art.33 Prawa budowlanego, Prawo budowlane Komentarz aktualizowany, LEX/el., 2018).

W przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia obejmował realizację inwestycji drogowej w postaci rozbudowy drogi krajowej DK [...] [...] na odcinku od km 21+857 – do km 22+306, w tym rozbudowy skrzyżowania drogi krajowej DK [...] z drogami gminnymi położonymi w N. [...] i S., gmina N. [...] i S., powiat n., województwo m. wraz z infrastrukturą techniczną. Wniosek ten obejmował, zgodnie z założeniem inwestora, jedną inwestycję, na żadnym etapie postępowania administracyjnego, inwestor nie złożył oświadczenia, że będzie realizował zamierzenie w częściach (etapami), a tym bardziej, że jednym z etapów będzie rozbudowa drogi gminnej [...].

Z okoliczności, że inwestycje (rozbudowa drogi krajowej DK [...] i rozbudowa drogi gminnej [...]) są ze sobą powiązane, uzależnione od siebie i ich realizacja wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], nie można wywieść, że stanowią jeden obiekt, jedno zamierzenie budowlane w rozumieniu przepisu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ był związany wnioskiem inwestora, nie był uprawniony do korygowania tras, czy poszerzenia inwestycji o inną drogę publiczną. Inwestor na etapie postępowania odwoławczego wyjaśnił, że przebudowa drogi krajowej nr [...] może być realizowana niezależnie od innych inwestycji. Podkreślił przy tym wprawdzie, że dopiero realizacja przyległej inwestycji drogowej obejmującej drogę gminną [...] realizuje docelowy układ komunikacyjny potrzebny dla zrealizowania sieci drogowej, jednakże z tej okoliczności nie można wywodzić, że wszystkie inwestycje powinny być realizowane na podstawie jednej decyzji.

Na marginesie zauważyć należy, że obie inwestycje zostały zrealizowane i przekazane do użytkowania. Świadczą o tym dokumenty nadesłane przez Burmistrza Miasta [...] przy piśmie z dnia 23 listopada 2017 r., tj. zaświadczenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], o niewniesieniu sprzeciwu w formie decyzji odnośnie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego realizowanego na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], udzielająca inwestorowi pozwolenia na użytkowanie inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi gminne, realizowanej na podstawie decyzji Starosty N. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...].

Zarzut skargi kasacyjnej M. S. sformułowany w punkcie 1 również nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie prawidłowo przyjęto, że Burmistrz [...] miał prawo złożyć wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządcami dróg są: dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przy ustalaniu właściwego zarządcy drogi publicznej uprawnionego do wnioskowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy jednak wziąć pod uwagę również szczególne regulacje w tym zakresie wynikające z przepisów art. 19 ust. 3-8 ustawy o drogach publicznych.

W myśl art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (wnoszący skargę kasacyjną mylnie przywołuje w petitum skargi kasacyjnej art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych), zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności rozliczenia finansowe, które może też obejmować zadania inwestora wynikające ze specustawy drogowej. W takim przypadku wniosek wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca, któremu zarządzanie drogą publiczną zostało przekazywane na podstawie porozumienia uregulowanego w art. 19 ust. 4 ww. ustawy.

Na mocy porozumienia z dnia 29 czerwca 2015 r. z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, Burmistrz Miasta [...] przejął zarządzanie odcinkiem drogi krajowej nr [...], a porozumienie to obejmuje realizację zadań inwestora przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego wynikających ze specustawy drogowej, w tym do ubiegania się o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak słusznie zauważył Sąd wojewódzki, okoliczność ta została dodatkowo potwierdzona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad poprzez udzielenie Burmistrzowi [...] pełnomocnictwa szczególnego nr 156/2015 z dnia 7 stycznia 2016 r. obejmującego złożenie i popieranie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację ww. inwestycji drogowej. Z prawem do ustanawiania dalszych pełnomocników. Wskazany dokument należy traktować jako wiążące potwierdzenie zakresu wynikających z porozumienia kompetencji Burmistrza Miasta [...] jako podmiotu pełniącego obowiązki zarządcy drogi.

Pismem z dnia 23 listopada 2015 r. Burmistrz Miasta [...] udzielił pełnomocnictwa S. G. do występowania w jego imieniu "celem wykonania niezbędnych czynności (...) w celu przygotowania wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej" dla zadania "Rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej [...] i drogi gminnej wraz z infrastrukturą techniczną na granicy Miasta N. [...] i Gminy S.". Następnie pełnomocnictwem z dnia 7 stycznia 2016 r., powołując się na ww. pełnomocnictwo szczególne nr 156/2015, Burmistrz Miasta [...] udzielił pełnomocnictwa S. G. do złożenia i popierania wniosku oraz reprezentowania w toku postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, dla zamierzenia pn. "Rozbudowa drogi gminnej [...] wraz z rozbudową skrzyżowania z drogą krajową Nr [...] – ul. K. w N. [...]". Jednocześnie w piśmie z dnia 14 stycznia 2016 r. skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Burmistrz Miasta [...] potwierdził wszystkie czynności podjęte w sprawie przez S. G. w wykonaniu dotychczasowego pełnomocnictwa udzielonego Burmistrzowi Miasta [...].

Kwestie pełnomocnictw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 32 i art. 33 k.p.a. Art. 98 k.c. nie ma w tym zakresie zastosowania. Przepisy te są bardzo ogólne, intencją ustawodawcy nie było nadmierne formalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. W razie wątpliwości należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. I tak, zgodnie z zasadami określonymi w art. 103 § 1 i art. 104 k.c., w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Co istotne, potwierdzenie to ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje swoim zakresem zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. Tym samym, ma ono moc wsteczną, gdyż odnosi się do chwili dokonania czynności w imieniu mocodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05). W postępowaniu administracyjnym, aby mogło dojść do potwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez wadliwe ("niekompletnie") ustanowionego pełnomocnika musi to nastąpić przed wydaniem decyzji w sprawie. Takim potwierdzeniem w przedmiotowej sprawie są pełnomocnictwo szczególne nr 156/2015 z dnia 7 stycznia 2016 r. oraz pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 14 stycznia 2016 r.

Niewadliwie zatem Sąd I instancji przyjął, że powyższe okoliczności dowodzą, że skierowany do Wojewody [...] wniosek z dnia 19 października 2015 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został zgłoszony przez uprawniony do tego podmiot.

Niezasadny jest także zarzut M. S. (punkt 4 skargi kasacyjnej) dotyczący naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej w zw. z art. 11d ust. 3 specustawy drogowej, art. 9 ust. 1 pkt 19 i art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 130 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

W myśl zaś art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód oraz na wykonanie urządzeń wodnych. Zakres pojęcia korzystania z wód określa art. 31 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowiąc, że korzystaniem z wód jest ich używanie na potrzeby ludności oraz gospodarki. Natomiast stosownie do przepisu art. 37 ustawy Prawo wodne wprowadzenie ścieków do wód lud do ziemi jest traktowane jako szczególne korzystanie z wód, a więc wykraczające poza korzystanie powszechne czy zwykłe.

W myśl zaś art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne, pod pojęciem ścieki rozumie się wprowadzane do wód lub do ziemi wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w tym w szczególności z miast, portów, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów.

Przepis art. 19 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne wyjaśnia natomiast, że ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych (lit. b), a także wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych (lit. f).

Mając na uwadze powołany wyżej art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej uznać trzeba, że inwestor występując o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zobowiązany jest również do przedstawienia pozwolenia wodnoprawnego, albowiem przepisy specustawy drogowej z tego obowiązku inwestora nie zwalniają.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji zauważył, że wskazany obowiązek nie ma charakteru bezwzględnego, aktualizuje się bowiem jedynie w takim przypadku, w którym w świetle przepisów ustawy Prawo wodne zachodzi konieczność ustalenia celu i zakresu korzystania z wód, warunków wykonywania uprawnienia oraz obowiązków nakładanych na zakład w związku z działaniem wymagającym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Regułą jest, że zgoda na realizację inwestycji drogowej dotyczy przedsięwzięcia, które wymaga ubiegania się przez zarządcę drogi jako inwestora o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

W realiach niniejszej sprawy słusznie uznano, że inwestor nie musiał legitymować się "odrębnym" pozwoleniem wodnoprawnym, albowiem oceniane przedsięwzięcie nie spełniało przesłanek określonych w art. 122 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W projekcie budowlanym przyjęto bowiem, że wody opadowe z planowanego przedsięwzięcia będą odprowadzane systemem kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód do rzeki B. [...], dla której to inwestycji wydano odrębne pozwolenie na budowę (decyzja Starosty N. z dnia [...] października 2015 r. nr [...]). Z kolei odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji drogowej zostało objęte zakresem przedmiotowym pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...]. W projekcie budowlanym podkreślono, że odprowadzane wody opadowe spełniają wszystkie wymagania podane w ww. pozwoleniu wodnoprawnym.

Zgodnie z treścią przepisów ustawy Prawo budowlane, za przyjęte rozwiązania projektowe uwzględnione w projekcie budowlanym, stanowiącym podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest odpowiedzialny projektant, tj. osoba uprawniona do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Organ we wskazanym zakresie nie jest upoważniony do podważenia rozwiązania techniczno-wykonawczego wybranego przez inwestora.

Jeszcze raz należy podkreślić, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji drogowej zostało objęte zakresem przedmiotowym pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., co powoduje, że realizacja przez zarządcę drogi zamierzenia dotyczącego drogi krajowej DK [...] nie łączyła się z działaniami obejmującymi szczególne korzystanie z wód albo wykonywanie urządzeń wodnych (art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne), odnośnie do których inwestor powinien odrębnie uzyskać wiążące stanowisko organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Kwestia zaś zgodności z prawem decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. leży poza zakresem niniejszego postępowania. Inwestor legitymował się zgodą spółki N. na odprowadzanie wód opadowych z rozbudowywanego odcinka drogi do kanalizacji deszczowej, której właścicielem pozostaje spółka, wyrażoną w piśmie z dnia 19 grudnia 2015 r. Jak zauważył także Sąd I instancji, powyższe zobowiązanie łączyło się z wykonaniem § 7 pkt 21 umowy z dnia 23 kwietnia 2014 r. zawartej pomiędzy Gminą Miastem [...] a N. sp. z o.o. na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przyjmującego, że do obowiązków wskazanej spółki należy prawne zabezpieczenie odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z obszaru inwestycji drogowej.

Rolę więc wymaganego w sprawie pozwolenia wodnoprawnego pełniło pozwolenie uzyskane na mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., co do którego inwestor uzyskał stosowne porozumienie. Obawa skarżącego co do realizacji treści porozumienia, niewywiązania się przez spółkę N. z przedmiotowego zobowiązania dotyczącego udzielenia inwestorowi zgody na odprowadzenia wód opadowych z ww. rozbudowywanego odcinka drogi krajowej nr [...] do kanalizacji deszczowej, nie może podważyć przyjętego w sprawie rozwiązania. Jak słusznie zauważył organ kwestie te mają charakter roszczenia cywilnoprawnego. W przypadku legitymowania się przez inwestora odrębnym pozwoleniem wodnoprawnym mogłaby także zajść sytuacja, że pozwolenie wodnoprawne mogłoby zostać cofnięte lub ograniczone.

Zarzut skargi kasacyjnej M. S. sformułowany w punkcie 5 także nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z art. 11a ust. 4 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile inwestycja ta jest przedsięwzięciem mogącym zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. O tym, czy określone przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, rozstrzyga się biorąc pod uwagę szczegółowe uwarunkowania określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz uwarunkowania wskazane w art. 63 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Planowana inwestycja nie jest wymieniona w § 2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie zachodzą również żadne przesłanki wynikające z treści § 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 powołanego rozporządzenia, które zobowiązywałyby inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięciem mogącym oddziaływać na środowisko są drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Przedmiotowa inwestycja jest realizowana od km 21+857 do km 22+306, zatem zamierzenie inwestycyjne sprowadza się do rozbudowy drogi o długości ok. 450 m. Niezasadne jest w niniejszym przypadku sumowanie ww. długości z długością odcinka drogi gminnej, który wynosi ok. 300 m, albowiem przebudowa drogi gminnej nie była objęta wnioskiem inwestora. Tym niemniej nawet po zsumowaniu wskazanych odcinków wielkość ta nie przekroczyłaby 1 km. Słusznie także wskazał organ odwoławczy, że drogi serwisowej jako jednego z elementów drogi publicznej nie należy rozpatrywać jako osobnej drogi w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2146/15). Przy czym należy zauważyć, że z projektu budowlanego nie wynika, aby inwestycja obejmowała realizację dróg serwisowych. Wobec tego dla przedmiotowej inwestycji drogowej nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było także podstaw do przedłożenia postanowienia o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaganego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, albowiem stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ta zaś decyzja jak wyżej wskazano nie była wymagana.

Pismo zaś Burmistrza Miasta [...] z dnia 20 października 2015 r. należy traktować jako pisemną informację, nie zaś stanowisko właściwego organu do załatwienia sprawy w przedmiocie stwierdzenia konieczności (lub braku) przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Przechodząc do oceny ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej M. S. (punkt 6), stwierdzić należy, że także i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Skarżący upatruje naruszenia wskazanych przepisów w przyjęciu przez organ, że brak było konieczności zapewnienia nieruchomościom powstałym wskutek podziału dostępu do drogi publicznej.

W tym względzie Sąd II instancji, podziela stanowisko przedstawione przez Sąd wojewódzki, że w przypadku inwestycji drogowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji. Skarżący M. S. jako właściciel działki nr [...] z obrębu [...] N. [...] nie może w postępowaniu skutecznie podnosić zarzutów dotyczących wpływu realizacji inwestycji na inne nieruchomości z uwagi na brak w tym zakresie interesu prawnego. Kwestia dotycząca tego, czy właściciele innych nieruchomości mają zapewniony dostęp do drogi publicznej wykracza poza przyznane skarżącemu uprawnienie do kwestionowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący zaś sam nie wskazał, że z uwagi na realizację inwestycji utraci dostęp do drogi publicznej.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.