Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. w miejsce której wstąpili jej następcy prawni J. K., J. B. W., W. J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1806/12 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1806/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], Prezydent [...], na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", odmówił M. W., J. Z., H. G. i J. C. przyznania odszkodowania za budynek stojący na gruncie położonym w W. przy dawnej ul. [...], oznaczonym hip. jako: "[...]" rej. hip. W-[...], działka nr [...].

Organ I instancji ustalił, że ww. nieruchomość gruntowa z dniem 21 listopada 1945 r., na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), przeszła na własność gminy [...]. Aktualnie nieruchomość ta wchodzi w skład działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. W sprawie wykazano następstwo prawne ww. osób po F. C. (z domu R.) oraz po K. C.. Ponadto ustalono, że w dniu wejścia w życie dekretu ww. nieruchomość była zabudowana budynkiem jednorodzinnym (rozebranym w latach siedemdziesiątych). Następnie organ, powołując się na treść art. 215 ust. 2 u.g.n., wskazał, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że przedmiotowy budynek należał do kategorii domów jednorodzinnych – spełniał zatem pierwszą przesłankę umożliwiającą przyznanie odszkodowania. Odnośnie zaś drugiej przesłanki wynikającej z art. 215 ust. 2 u.g.n. koniecznej do przyznania odszkodowania, organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek z dniem 12 października 1949 r. przeszedł na własność Skarbu Państwa, ponieważ ówcześni właściciele nie złożyli w trybie art. 7 w związku z art. 5 ww. dekretu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Wynika z tego, że nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek ustalenia odszkodowania za dom jednorodzinny. Z tego względu odszkodowanie za ww. budynek nie może być przyznane. Warunkiem zaistnienia drugiej przesłanki do przyznania odszkodowania jest bowiem przejście prawa własności budynku jednorodzinnego na rzecz Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. W..

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję o odmowie przyznania odszkodowania za dom jednorodzinny.

W ocenie organu odwoławczego, Prezydent [...] prawidłowo uznał, że określone w art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki co do możliwości ustalenia odszkodowania za przedmiotowy budynek nie zostały w niniejszym stanie faktycznym spełnione. Odszkodowanie przysługuje bowiem za budynek jednorodzinny, który przeszedł na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem Wojewody, zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza możliwość uzyskania odszkodowania za dom jednorodzinny do budynków, których utrata nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r., jest nieadekwatny do stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy. Zadaniem organu odwoławczego jest zweryfikowanie czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu, będącemu podstawą jej wydania, a zatem w szczególności art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim odnosi się on do odszkodowania za budynek posadowiony na nieruchomości warszawskiej oraz przepisom prawa procesowego. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. SK 41/2009, powoływanego w odwołaniu, Wojewoda stwierdził, że przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami będący przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego pozostaje w obrocie prawnym w brzmieniu, jakie nadał mu ustawodawca przed wydaniem tegoż wyroku, a wejście go w życie nie spowodowało automatycznej zmiany przepisu zakwestionowanego przez Trybunał.

Reasumując, organ odwoławczy uznał, że prawidłowa i uzasadniona jest ocena prawidłowości orzeczenia pierwszoinstancyjnego pod kątem jego zgodności z obowiązującym art. 215 ust. 2 u.g.n., pomimo że rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku TK znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Maria [...], podnosząc zarzut naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n. przez zastosowanie tego przepisu mimo jego sprzeczności z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza możliwość uzyskania odszkodowania za domy jednorodzinne, których utrata własności nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie ma żadnego uzasadnienia prawnego dla różnicowania byłych właścicieli gruntów warszawskich ze względu na datę utraty prawa własności budynku, co skutkuje zdaniem skarżącej niekonstytucyjnością przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim ogranicza prawo do odszkodowania za budynek wyłącznie do budynków, których własność utracono po dniu 5 kwietnia 1958 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1806/12, oddalając skargę, wskazał, że norma wynikająca z art. 215 ust. 2 u.g.n. ma szczególny charakter względem przepisów ustawy i dlatego wymaga zastosowania wykładni ścieśniającej. Przechodząc do merytorycznej oceny Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z dwu przesłanek koniecznych do przyznania odszkodowania na podstawie ww. przepisu. Budynek mieszkalny przeszedł na własność państwa z dniem 12 października 1949 r., tj. dzień po upływie terminu jaki upłynął dotychczasowym właścicielom na złożenie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Jak wynika z ustaleń organów orzekających nieruchomość położona w W. przy ul. [...] została objęta w posiadanie przez Gminę [...] w dniu 11 kwietnia 1949 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 5 z 1949 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n., umożliwiających przyznanie odszkodowania za budynek przejęty na mocy dekretu. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości utracił własność posadowionego na niej budynku mieszkalnego przed dniem 5 kwietnia 1958 r., ponieważ przed tą datą przeszedł on na własność państwa. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podniósł, że przedmiot niniejszej sprawy nie jest objęty pominięciem zakwestionowanym powoływanym wyrokiem TK o sygn. akt SK 41/09. Przedmiotowa nieruchomość była objęta działaniem przepisu art. 215 ust. 2, niezależnie od wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym wskazać można podnoszone w piśmiennictwie wątpliwości co do zasadności nieobjęcia przepisem art. 215 ust. 2 stanów faktycznych zaistniałych po 5 kwietnia 1958 r. (por. M. Gdesz [w:] G. Bieniek, M. Gderz i inni: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 1046). Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażony w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 177/11, zgodnie z którym sytuację taką oceniać można jedynie w kategoriach zaniechania prawodawczego, możliwego do usunięcia w drodze autonomicznej kompetencji ustawodawcy. Nie jest to pominięcie ustawodawcze możliwe do objęcia kontrolą konstytucyjną (por. S. Wronkowska: Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo 2008/10/s.9).

Zdaniem Sądu, znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie art. 215 ust. 2 u.g.n. został przez organy administracji publicznej prawidłowo zinterpretowany. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów K.p.a., które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda, uzasadnienie organu II instancji w świetle powyższych rozważań dotyczących wpływu ww. wyroku TK na niniejszą sprawę jest w tej części nieprawidłowe, jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Również stanowisko Wojewody zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do roli jaką w postępowaniu administracyjnym pełni organ odwoławczy Sąd uznał za błędne. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 K.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę na nowo w jej całokształcie, a nie dokonać jedynie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Sąd jednakże i to uchybienie uznał za nie na tyle istotne by mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę fakt, że odpowiada ona prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 215 ust. 2 u.g.n. skutecznie uniemożliwia uzyskanie odszkodowania za domy jednorodzinne, których utrata własności nastąpiła przed dniem 5 kwietnia 1958 r. mimo, że takie ograniczenie jest sprzeczne z powołanymi przepisami Konstytucji RP.

W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ujawniła się okoliczność śmierci skarżącej M. W.. W jej miejsce wstąpili następcy prawni J. K., J. B. W., W. J. W..

Postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1569/13, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 1806/12 z uwagi na skierowanie przez WSA w Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o zbadanie zgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. z art. 2, art. 32 ust. 1 i z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Postanowieniem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie zainicjowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. pytaniem prawnym.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia 5 stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. Sprawie został nadany nowy numer sygnatury – I OSK 17/16.

Następnie w trakcie postępowania wywołanego ww. skargą kasacyjną zmarł jego uczestnik – J. C.. Z tego względu postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 17/16, zawieszono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wobec ustalenia, że następcą prawnym ww. zmarłego jest J. C. postanowieniem z dnia 23 marca 2017 r. podjęto postępowanie.

W toku dalszego postępowania zmarła uczestniczka – H. G.. Dlatego postanowieniem z dnia 6 czerwca 2017 r. zawieszono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wobec ustalenia, że następcą prawnym ww. zmarłej jest A. M. postanowieniem z dnia 18 października 2017 r. podjęto postępowanie.

Ponadto przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ujawniła się okoliczność śmierci uczestniczki postępowania – J. Z.. W jej miejsce wstąpili następcy prawni D. M., M. P. i P. Z..

W tych warunkach skarga kasacyjna wniesiona przez M. W. została skierowana do rozpoznania na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z uwzględnieniem zmian podmiotowych związanych ze wstąpieniem następców prawnych w miejsce zmarłych stron postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n. Argumentację skargi kasacyjnej należy uznać jedynie za postulaty de lege ferenda, które powinny zostać skierowane do ustawodawcy. W okolicznościach tej sprawy mamy bowiem do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, które nie jest tożsame z pojęciem pominięcia prawodawczego. Wynika to z tego, że art. 215 ust. 2 u.g.n. uniemożliwia uzyskanie odszkodowania za domy jednorodzinne, których utrata własności nastąpiła przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Oceny tej nie zmienia fakt, że takie uregulowanie jest sprzeczne z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Należy mieć na względzie w odniesieniu systemu ochrony prawa własności, że Konstytucja dopuszcza możliwość wywłaszczenia, ale za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W tym jednak zakresie zarzut skargi kasacyjnej i zawarta w niej argumentacja nie są przekonujące, ponieważ opierają się na innych normach konstytucyjnych kreujących system ochrony prawa własności w znaczeniu pozytywnym (patrz: art. 64 ust. 2 – Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej; art. 32 ust. 1 – Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne; art. 31 ust. 3 – Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw). W skardze kasacyjnej pominięto stronę negatywną systemu ochrony prawa własności, a mianowicie, że Konstytucja dopuszcza możliwość wywłaszczenia w drodze ustawy. W tej zaś sprawie do wywłaszczenia budynku jednorodzinnego doszło na podstawie ww. dekretu, co nastąpiło przed 5 kwietnia 1958 r. Artykuł 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy zaś budynków, które po 5 kwietnia 1958 r. przeszły na własność państwa. Krótko mówiąc, zakresem normy prawnej wynikającej z art. 215 ust. 2 u.g.n. nie objęto budynków, które przed 5 kwietnia 1958 r. przeszły na własność państwa. Odnośnie takich budynków, do których zaliczał się budynek objęty przedmiotowym postępowaniem, ustawodawca nie przewidział odszkodowania. Ocena ta odpowiada także stanowisku Trybunału Konstytucyjnego zawartego w postanowieniu z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13, który umorzył postępowanie w sprawie pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: czy "art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Jednak omawiane powyżej zaniechanie ustawodawcze jakie ujawnia się na tle art. 215 ust. 2 u.g.n. nie jest wyłącznie jedyną okolicznością, która w stosunku do przedmiotowej nieruchomości tzw. dekretowej (budynku jednorodzinnego) decydowała o braku możliwości przyznania odszkodowania. Na uwagę zasługuje, że w okolicznościach tej sprawy poprzedni właściciele budynku nie skorzystali z przyznanego im uprawnienia do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej w trybie art. 7 w związku z art. 5 dekretu. Takim działaniem doprowadzili do sytuacji, w której przedmiotowy budynek nie został objęty zakresem normy wynikającej z art. 215 ust. 2 u.g.n. Ponadto byłym właścicielom i ich następcom prawnym przysługiwało prawo do odszkodowania jakie wynikało pierwotnie z art. 9 ust. 2 dekretu, a następnie z art. 82 ust. 1 (pierwotnie art. 89) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Z dniem 1 sierpnia 1985 r. ustawodawca wygasił prawo do odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie art. 7 ust. 5 dekretu (brak wniosku o ustanowienie własności czasowej); jednak poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni – mogli zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste (art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Następnie od 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. z powrotem przyznano prawo do odszkodowania za przejęte przez państwo budynki jednorodzinne, ale tylko w określonym zakresie. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia ze stanem faktycznym dotyczącym określonej zaszłości czasowej, której ustawodawca wyraźnie nie objął zakresem normy prawnej wynikającej z art. 215 ust. 2 u.g.n. Po upływie stosownych terminów wskazanych przez ustawodawcę prawo do odszkodowania za domy jednorodzinne przejęte przez państwo przed 5 kwietnia 1958 r. wygasło.

W związku z tym należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie przywołano argumentacji, która pozwalałaby na odejście także od dotychczasowej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie dostrzeżonego w art. 215 ust. 2 u.g.n. zaniechania ustawodawczego (por. wyroki NSA: z 6 lutego 2013 r., I OSK 1700/11; z 1 marca 2017 r., I OSK 1421/16). Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 64 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.