Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 122/21 w sprawie ze skargi P. D. na bezczynność Prezydenta Miasta K[...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezydenta Miasta K[...] na rzecz P. D. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 3 listopada 2021 r. II SAB/Rz 122/21, oddalił skargę P. D. na bezczynność Prezydenta Miasta Krosna w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta Krosna w zakresie rozpoznania wniosku P. D. z 8 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej "treści audytu ścieżek rowerowych" w Krośnie, o którego wykonaniu poinformował zastępca Prezydenta podczas sesji Rady Miasta Krosna w dniu 28 czerwca 2021 r.

W odpowiedzi z 21 lipca 2021 r. organ poinformował, że pracownik Wydziału Kultury i Sportu wspólnie z pracownikiem Wydziału Drogownictwa przeprowadzili przegląd stanu technicznego ścieżek rowerowych na terenie miasta Krosna, którego celem było wskazanie miejsc kwalifikujących się do przeprowadzenia m.in. prac naprawczych oraz wykonania dodatkowego oznakowania. W ramach przeglądu powstała dokumentacja zdjęciowa wraz z opisem koniecznych do przeprowadzenia prac. Jednocześnie organ wskazał, że powyższe materiały stanowią dokumentację wewnętrzną Urzędu Miasta Krosna. W załączeniu pisma przekazano fragment dokumentacji technicznej zawierającej specyfikację techniczną urządzeń tzw. Ścieżki Vita Park. Wyjaśniono również, gdzie zostały zaproponowane nowe urządzenia, a także, że ich dobór poprzedzony został konsultacjami z nauczycielami wychowania fizycznego. Wskazano jednocześnie, że w najbliższym czasie odbędą się zajęcia instruktażowe na ścieżce Vita, i że szczegóły można znaleźć na stronie internetowej, której adres udostępniono.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."), wnosząc o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 3 listopada 2021 r. II SAB/Rz 122/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, że podmiot, do którego wystąpiono z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej - Prezydent Miasta Krosna, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Spór sprowadza się natomiast do oceny, czy żądana informacja stanowi informację publiczną.

Skarżący domaga się udostępnienia treści audytu "ścieżek rowerowych w Krośnie", podczas gdy organ twierdzi, że powstałe w ramach przeglądu stanu technicznego ścieżek rowerowych dokumenty stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym, których celem sporządzenia było ustalenie miejsc kwalifikujących się do przeprowadzenia prac naprawczych oraz wykonania dodatkowego oznakowania. Stanowią dokumentację wewnętrzną, obejmującą materiały w wersji roboczej, które ewentualnie mogą być podstawą podjętych w przyszłości prac.

W sporze rację należy przyznać organowi. Artykuł 61 Konstytucji przyznaje obywatelom prawo dostępu do informacji o działalności organów państwowej oraz samorządowej władzy publicznej, a także do informacji o działalności osób pełniących funkcję publiczne. Prawo to obejmuje także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu zawodowego i gospodarczego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 61 ust. 2 Konstytucji określa formy, w jakich realizowane ma być prawo do informacji. Prawo to obejmuje dostęp do dokumentów urzędowych oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji ma służyć zapewnieniu, aby władza publiczna we wszystkich postaciach i aspektach, spełniała warunek przejrzystości.

Pojęcie informacji publicznej jest sprecyzowane w art. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi z kolei, że dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informacje publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Skarżący żądane przez siebie informacje określa mianem audytu ścieżek rowerowych miasta Krosna. Instytucja audytu została wprowadzona do polskiego systemu prawnego ustawą z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych, ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 102, poz. 1116), nowelizującą ustawę z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014). Zgodnie z art. 272 audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze (ust. 1). Ocena, o której mowa w ust. 1, dotyczy w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce (ust. 2). Audyt wewnętrzny jest prowadzony jako proces ciągłego weryfikowania poprawności działania oraz wspierania kierownika jednostki sektora finansów publicznych. Przybiera on postać sformalizowaną, sporządzany jest przez odpowiedni podmiot - audytora, w przewidzianej do tego formie, zakresie na podstawie sporządzonego planu audytu, z którego wykonania następnie sporządza się sprawozdanie. Przeprowadzone przez organ czynności, z przebiegu których skarżący domaga się udzielenia informacji publicznej nie nosiły takich cech.

Wniosek podlega ocenie jako wniosek o informację z przeglądu stanu technicznego ścieżek rowerowych na terenie miasta Krosno, jak też prawidłowo zakwalifikował ten wniosek organ.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że żądane informacje stanowią dokumenty wewnętrzne, które nie stanowią informacji publicznej. Jak wynika z przedstawionego przez organ pisma, co z resztą nie było przez skarżącego kwestionowane, organ dokonał inwentaryzacji znajdujących się na terenie miasta Krosna ścieżek rowerowych pod kątem ewentualnych przyszłych prac naprawczych oraz wykonania dodatkowego oznakowania. Z czynności tych zostały wykonane zapiski, notatki, zdjęcia wraz z opisem koniecznych do przeprowadzenia prac. Stworzony w ten sposób materiał stanowi zatem podstawę do ewentualnego podjęcia w przyszłości prac, określenia ich zakresu. Stanowi zgodnie z tym, co zostało wcześniej opisane, pewien etap procesu decyzyjnego, który ma nastąpić w przyszłości. Nie ma zatem podstaw do wymagania od organu udzielenia informacji odnośnie wszelkich dokonanych na tym etapie ustaleń. Dopiero podjęte na ich podstawie działania stanowić będą przejaw działalności organu administracji publicznej, której ujawnienia obywatele będą mogli żądać w ramach informacji publicznej.

W świetle powyższego prawidłowo organ udzielił odpowiedzi na wniosek w formie pisma, dokonując tego także w przewidzianym do tego terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 3 listopada 2021 r. II SAB/Rz 122/21, wniósł P. D. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez błędne zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez WSA w Rzeszowie zażądania od organu dokumentu, będącego przedmiotem wniosku, wskutek czego iluzoryczna stałą się kontrola prawidłowości kwalifikacji żądanych przez skarżącego informacji jako informacji publicznej, gdyż WSA w Rzeszowie oparł swe rozstrzygnięcie jedynie na oświadczeniu organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby WSA w Rzeszowie zażądał od organu przekazania żądanej informacji i zapoznał się z nią, doszedłby do przekonania, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, nie zaś informacja o wewnętrznym charakterze;

2. prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p."), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje informacji dotyczących "pewnego etapu procesu decyzyjnego" zaś "Dopiero podjęte na ich podstawie działania stanowić będą przejaw działalności organu administracji publicznej, której ujawnienia obywatele będą mogli żądać w ramach dostępu do informacji publicznej", podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów jasno wskazuje, że zakresem przedmiotowym prawa do informacji publicznej jest objęta "działalność organów władzy publicznej" (nie zaś tylko finalnie podejmowane rozstrzygnięcia), w tym w zakresie prawa mieszczą się informacje o zamierzeniach władzy wykonawczej oraz o stanie przyjmowanych spraw i kolejności ich załatwiania;

b) art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii, a prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu istotnych informacji dla prowadzenia debaty publicznej i rozliczania władz publicznych, w tym zwłaszcza z uwagi na wykorzystanie żądanych informacji podczas debaty nad raportem o stanie gminy (art. 28aa ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym);

c) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit, a w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e UDIP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, tj. informacja o sprawach publicznych, w tym informacja o zamierzeniach władzy wykonawczej oraz o stanie przyjmowanych spraw i kolejności ich załatwiania, poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że informacja na temat audytu ścieżek rowerowych w Krośnie nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy:

- nie jest to dokumentacja wewnętrzna, skoro stanowi podstawę do prowadzenia obszernej debaty publicznej, w tym debaty zinstytucjonalizowanej w ramach sesji Rady Miasta Krosna,

- jest to informacja, wykorzystana w debacie nad raportem o stanie gminy, której przeprowadzenie jest wymagane na mocy art. 28aa ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym,

- jest to informacja o stanie przyjmowania i kolejności załatwiania spraw mieszkańców dotyczących potrzeb w zakresie infrastruktury rowerowej, jak i informacja o zamierzeniach władzy wykonawczej (Prezydenta Miasta Krosna).

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie w całości i:

a) stwierdzenie, że Prezydent Miasta Krosna dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z 8 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej,

b) zobowiązanie Prezydenta Miasta Krosna do rozpoznania wniosku z 8 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej,

c) stwierdzenie, czy Prezydent Miasta Krosna dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

d) zasądzenie od Prezydenta Miasta Krosna na rzecz skarżącego P. D. zwrotu kosztów postępowania, wedle norm przepisanych.

Zrzekł się ponadto rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przypomnieć należy tylko istotę sprawy. Żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczyło udostępnienia treści audytu ścieżek rowerowych w Krośnie. Organ twierdzi, że nie było audytu (choć takie słowo zostało użyte przez Wiceprezydenta podczas sesji rady miejskiej), tylko przegląd ścieżek dokonany przez pracowników dwóch wydziałów urzędu, a sporządzona z tego przeglądu dokumentacja ma charakter wewnętrzny i dopiero na jej podstawie właściwe organy podejmą decyzje co do konieczności remontów, zmiany oznakowania itd. Sąd I instancji podzielił tę argumentację. Stwierdził, że nie był to audyt, a sporządzoną dokumentację uznał za materiał wewnętrzny. Oceny tej dokonał jednak bez zapoznania się z żądaną dokumentacją, ponieważ akta sprawy jej nie zawierają. Oceniana dokumentacja przeglądu ścieżek rowerowych, wykonana przez pracowników dwóch wydziałów urzędu, powinna zostać udostępniona tylko do wiadomości sądu, czego Sąd I instancji powinien zażądać, aby móc ocenić jej charakter.

W orzecznictwie przyjmuje się, że "Sąd pierwszej instancji, bez zapoznania się z treścią żądanego pisma oraz bez precyzyjnego ustalenia jakiego rodzaju dane to pismo zawiera, jaki był cel wydania tego pisma oraz jakie zawiera skutki prawne, zwłaszcza w kontekście związania jego treścią adresata, nie mógł jednoznacznie przesądzić o charakterze tego pisma. W aktach administracyjnych nadesłanych do Sądu nie znalazło się bowiem sporne pismo. Z uwagi na to, że w sprawie chodzi o dostęp do jego treści, to powinno być ono złożone do wiadomości Sądu, aby mógł ocenić czy sporne pismo stanowi informację publiczną, czy też dokument wewnętrzny. Uznać zatem należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał swoich ustaleń, na podstawie niepełnych akt sprawy" (zob. wyrok NSA z 17.05.2023 r. III OSK 246/22, LEX nr 3570043).

Natomiast ze zdania pierwszego art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2." "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy (...)" (zob. wyrok NSA z 8.03.2023 r. III OSK 7045/21, LEX nr 3520111; wyrok NSA z 3.03.2023 r. II FSK 1955/20, LEX nr 3569073). Postawiony zatem w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy uznać w tej sytuacji za usprawiedliwiony, bowiem Sąd I instancji orzekał w tej sprawie opierając się jedyne na wyjaśnieniach organu, bez zapoznania się dokumentami, które stanowiły przedmiot żądania.

W konsekwencji za usprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (...). Przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi także, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek z wymaganych prawem części, a również wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu" (wyrok NSA z 17.05.2023 r. III OSK 246/22, LEX nr 3570043). W tym wypadku chodzi o brak możliwości oceny stanu faktycznego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku.

W związku z powyższymi naruszeniami art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., jako przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odnoszenie się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, który rozpoznając ponownie sprawę powinien wyeliminować dostrzeżone przez NSA uchybienia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.