II GSK 3855/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-11-14	
Data wpływu	2016-07-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Sieńczyło - Chlabicz /sprawozdawca/
Krystyna Anna Stec /przewodniczący/
Urszula Wilk	
Symbol z opisem	6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie	
Hasła tematyczne	Uprawnienia do wykonywania zawodu	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 2520/15	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 1278; § 3 ust. 7, § 19, §  20, §  21 ust. 1, § 21 ust. 2; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2520/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], 3. zasądza od [...] na rzecz [...] 1.120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2520/15, oddalił skargę [...] na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące okoliczności faktyczne i prawne.

I

W dniu [...] stycznia 2015 r. [...] (dalej: skarżący, strona) zwrócił się do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: Okręgowa Komisja) z wnioskiem o nadanie mu uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Do wniosku załączył m.in.: 1. dyplom ukończenia Politechniki [...] na wydziale Budownictwa, Architektury i Inżynierii Środowiska, na kierunku Budownictwo, w zakresie Konstrukcji budowlano inżynierskich, z którego wynika, że w grudniu 2007 r. uzyskał tytuł zawodowy magister inżynier; 2. suplement do ww. dyplomu; 3. umowy o dzieło na potwierdzenie swojej praktyki zawodowej; 4. książkę praktyki zawodowej do uprawnień budowlanych; 5. decyzje o nadaniu [...] uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Okręgowa Komisja wezwała skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez nadesłanie kopii decyzji o nadaniu [...] uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że nie jest w stanie dostarczyć innej decyzji [...] niż ta załączona do wniosku. Natomiast dodatkowo skarżący przedłożył do akt oświadczenie potwierdzające odbycie praktyki zawodowej w okresie od 14 kwietnia 2011 r. do 12 grudnia 2014 r. podpisane przez mgr inż. [...] wraz ze zbiorczym zestawieniem odbytej praktyki zawodowej oraz kopią uprawnień budowlanych mgr inż. [...] do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i zaświadczeniami o jego przynależności do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w ww. okresie.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Okręgowa Komisja – działając na podstawie art. 14 ust. 3 pkt 5 i art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej: ustawa Prawo budowlane) oraz § 3 ust. 1 i 7 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1278 – dalej: rozporządzenie z 2014 r.) – odmówiła skarżącemu wnioskowanych uprawnień.

Zdaniem Okręgowej Komisji, co prawda skarżący posiada odpowiednie wykształcenie zawodowe dla ubiegania się o ww. uprawnienia budowlane, ale nie spełnia warunku koniecznego do ich uzyskania, tj. określonego w art. 14 ust. 3 pkt 5 lit. c) ustawy Prawo budowlane - odbycia wymaganej półtorarocznej praktyki zawodowej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane i będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego.

Okręgowa Komisja stwierdziła, że skarżący odbywał praktykę zawodową na budowie w okresach: 4 czerwca 2007 r. - 21 grudnia 2007 r.; 2 stycznia 2008 r. - 30 kwietnia 2008 r.; 2 czerwca 2008 r. - 19 grudnia 2008 r.; 5 stycznia 2009 r. - 16 października 2009 r. – tj. w łącznym wymiarze 2 lat, 2 miesięcy i 2 tygodni (tj. 116 tygodni), która w całości była kierowana i opiniowana przez [...], której uprawnienia budowlane były nieodpowiednie - ograniczone. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Podobne brzmienie ma § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r. który stanowi, że praktyka zawodowa potwierdzona jest przez osobę wpisaną na listę członków izby, posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Zgodnie zaś z § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia wpisy dokonane w książce praktyki i potwierdzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, pod kierownictwem której odbywana była praktyka, przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, dokumentują praktykę rozpoczętą przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. W takim przypadku książkę praktyki dołącza się do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych.

Okręgowa Komisja uznała, że jeśli skarżący zamierza ubiegać się o uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, to osoba kierująca częścią projektową oraz wykonawczą praktyki zawodowej również musi posiadać uprawnienia budowlane bez ograniczeń. Z przedstawionej książki praktyki zawodowej wynika, że całością praktyki zawodowej skarżącego na budowie kierowała osoba, legitymująca się decyzją o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, która uzyskała uprawnienia budowlane do projektowania w pełnym zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej, zaś uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi posiadała jedynie w ograniczonym zakresie.

Tym samym Okręgowa Komisja stwierdziła, że uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi, określone w punkcie 3 decyzji wydanej [...] są uprawnieniami w ograniczonym zakresie, a zatem praktyka zawodowa na budowie odbywana przez skarżącego pod jej kierownictwem odbiegają od wymagań wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r.

W związku z powyższym Okręgowa Komisja stwierdziła, że skarżący nie spełnił wymagań z § 21 rozporządzenia z 2014 r. Natomiast przedstawiona przez skarzacego praktyka zawodowa na budowie, odbywana w okresie od 14 kwietnia 2011 r. do 24 września 2014 r. - oświadczenie potwierdzające odbycie tej praktyki podpisane przez mgr inż. [...]- nie została udokumentowana zgodnie z przepisami.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: Krajowa Komisja) utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji z dnia [...] maja 2015 r.

Krajowa Komisja wskazała, że dnia 10 sierpnia 2014 r. utraciło moc rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578 – dalej: rozporządzenie z 2006 r.). W dniu 25 września 2014 r. weszło zaś w życie rozporządzenie z 2014 r. W akcie tym uregulowano zagadnienia intertemporalne. Przepis § 19 rozporządzenia z 2014 r. wprowadza generalną zasadę, w myśl której kompletne wnioski złożone przed 25 września 2014 r. podlegają weryfikacji na podstawie nowych przepisów. Ma to istotne znaczenie dla sprawy, gdyż obecnie obowiązujące rozporządzenie określa zupełnie odmienne reguły dotyczące weryfikacji i wymogów formalnych dotyczących dokumentowania praktyki zawodowej. I tak według § 3 ust. 7 obowiązującego rozporządzenia dokumentem potwierdzającym odbycie praktyki jest oświadczenie potwierdzające odbycie praktyki zawodowej, którego wzór stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia. Przepis ów działa na przyszłość, co oznacza, że powołanym oświadczeniem może być dokumentowana praktyka, którą miała miejsce po dniu wejścia w życie rozporządzenia z 2014 r., a więc praktyka odbywana po dniu 25 września 2014 r. To zaś, w jaki sposób powinna była być dokumentowana praktyka odbyta przed dniem 25 września 2014 r., rozstrzyga § 21 rozporządzenia z 2014 r., który stanowi, że praktyka odbyta przed wejściem w życie rozporządzenia powinna być dokumentowana wpisami dokonanymi w książce praktyki zawodowej, potwierdzonymi przez osobę kierującą praktyką. W takim przypadku książkę praktyki dołącza się do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych, o którym mowa w § 5 rozporządzenia z 2014 r. Taki jest zdaniem Krajowej Komisji sens normatywny wyżej powołanego przepisu. Racjonalny prawodawca słusznie bowiem przyjął, że osoby, które rozpoczęły praktykę przed wejściem w życie ww. rozporządzenia, prowadzą książkę praktyki zawodowej zgodnie z wymaganiami poprzednio obowiązującego rozporządzenia. Aby zachować pewną ciągłość instytucji prawnych, uznał ważność wpisów dokonanych w książce praktyki zawodowej. Stąd też, mając na uwadze § 21 rozporządzenia z 2014 należy przyjąć zasadę, że osoby, które rozpoczęły praktykę zawodową przed wejściem w życie tego rozporządzenia, do dnia 25 września 2014 r. dokumentują praktykę w książce praktyki zawodowej, a jeśli praktyka ta jest kontynuowana po tej dacie, to zastosowanie będą miały do niej nowe przepisy, a dokładnie § 3 ust. 7 nowego rozporządzenia.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Krajowa Komisja wskazała, że skarżący złożył wniosek o nadanie uprawnień budowlanych w 2015 r., a więc w okresie obowiązywania rozporządzenia z 2014 r. Do wniosku tego dołączył książkę praktyki, dokumentującą praktykę odbytą przed 25 września 2014 r. Zatem wobec braku innych przepisów przejściowych, nakazujących stosowanie przepisów dotychczasowych do stanów faktycznych mających miejsce przed 25 września 2014 r., należało przyjąć, że wniosek skarżącego podlegał także weryfikacji zgodnie z przepisami rozporządzenia z 2014 r., w tym także z jego § 21.

Stosownie do art. 14 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r. osoba kierująca praktyką powinna posiadać stosowane, czyli odpowiednie uprawnienia budowlane. Reguła ta odnosi się w takim samym zakresie do praktyki udokumentowanej w książkach praktyki zawodowej i oświadczeniach opisanych w § 3 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z 2014 r., czyli zarówno do praktyki odbytej przed, jaki i po dniu 25 września 2014 r. Z treści książki praktyki zawodowej skarżącego, jak również z decyzji dołączonej do rozpoznawanego wniosku wynika, że osoba kierująca praktyką skarżącego na budowie posiada uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej ograniczone do budownictwa osób fizycznych. Powyższe uprawnienia nie mogą być zatem uznane jako odpowiednie do nadzorowania praktyki mającej stanowić podstawę do ubiegania się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń. Z tego powodu Krajowa Komisja nie zaliczyła praktyki skarżącego udokumentowanej w załączonej do sprawy książce praktyki.

Jednocześnie organ przypomniał, że Okręgowa Komisja wezwała skarżącego do przedłożenia decyzji o nadaniu osobie kierującej jego praktyką uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjnej. W odpowiedzi przekazał on zaś jedynie oświadczenie, o którym mowa w § 3 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z 2014 r. (oświadczenie potwierdzające odbycie praktyki zawodowej w okresie od 14 kwietnia 2011 r. do 12 grudnia 2014 r. podpisane przez mgr inż. [...] wraz ze zbiorczym zestawieniem odbytej praktyki zawodowej oraz kopią uprawnień budowlanych mgr inż. [...] i zaświadczeniami o jego przynależności do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w ww. okresie). Wobec tego Krajowa Komisja uznała, że oświadczeniem tym strona mogła udokumentować jedynie okres praktyki od dnia 25 września (wejście w życie rozporządzenia z 2014 r.) do 12 grudnia 2014 r. Pozostałą cześć praktyki zgodnie z § 21 rozporządzenia z 2014 r. powinna być udokumentowana wpisami w książce praktyki zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 marca 2016 r. oddalił skargę [...].

WSA wskazał, że rozporządzenie z 2014 r. weszło w życie w dniu 25 września 2014 r., co miało doniosłe skutki prawne dla rozpoznania wniosku skarżącego. W tym kontekście Sąd I instancji wyjaśnił, że § 21 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, iż wpisy dokonane w książce praktyki mogą być uzupełnione jedynie w terminie 21 dniu od dnia wejścia w życie nowego rozporządzenia. Oznacza to, że skarżący był obowiązany w ww. terminie złożyć książkę praktyki z wpisami potwierdzającymi odbycie tejże praktyki pod kierunkiem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane - w przypadku skarżącego powinny to być wpisy potwierdzone przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń. Tymczasem z treści książki praktyki zawodowej skarżącego, jak również z decyzji dołączonej do wniosku wynika, że osoba kierująca praktyką skarżącego na budowie czyli [...], posiada uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej ograniczone do budownictwa osób fizycznych. Uprawnienia te nie mogły być zatem uznane jako odpowiednie do nadzorowania praktyki mającej stanowić podstawę do ubiegania się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń.

WSA przypomniał, że skarżący na wezwanie organu złożył jedynie oświadczenie z 24 marca 2015 r. potwierdzające odbycie praktyki zawodowej w okresie od 14 kwietnia 2011 r. do 12 grudnia 2014 r. podpisane przez mgr inż. [...] wraz ze zbiorczym zestawieniem odbytej praktyki zawodowej oraz kopią uprawnień budowlanych mgr inż. [...] i zaświadczeniami o jego przynależności do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w ww. okresie. Stosownie zaś do § 3 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z 2014 r. dokumentem potwierdzającym odbycie praktyki, o której mowa w art. 14 ust. 4-4b ustawy, jest oświadczenie potwierdzające odbycie praktyki zawodowej, którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.

Zdaniem Sądu I instancji powyższe oświadczenie mgra inż. [...] złożone przez skarżącego jako uzupełnienie wniosku nie mogło być uznane za skuteczne dla udokumentowania praktyki zawodowej w specjalności budowlanej bez ograniczeń w okresie od 14 kwietnia 2011 r. do 24 września 2014 r., bowiem ten okres praktyki powinien być już wcześniej uwzględniony w złożonej przez skarżącego razem z wnioskiem książce praktyki. W tym aspekcie sprawy WSA podzielił stanowisko organu, że brak było uzasadnionych podstaw do wydania skarżącemu książki praktyki celem uzupełnienia w niej wpisów, bowiem wpisy te powinny znajdować się w książce w chwili złożenia wniosku. Logiczną konsekwencją tego stanowiska było uznanie, że praktyka poświadczona przez mgr inż. [...] nie może być zaliczona skarżącemu w okresie od 14 kwietnia 2011 r. do 24 września 2014 r. Słusznie zatem organ wskazał, że oświadczenie jest nową formą poświadczenia praktyki wprowadzoną przez rozporządzenie z 2014 r. oraz, że w formie oświadczenia można dokumentować jedynie praktykę odbytą po wejściu w życie tego rozporządzenia czyli po 25 września 2014 r. W rozpoznawanej sprawie organ zaliczył zatem skarżącemu praktykę jedynie za okres od 25 września do 12 grudnia 2014 r.

II

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. § 21 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 7 rozporządzenia z 2014 r. poprzez przyjęcie, iż okres odbywania praktyk przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia, tj. przed dniem 25 września 2014 r. powinien być udokumentowany wyłącznie poprzez wpisy dokonane w książce praktyki zawodowej podczas, gdy powyższe przepisy przewidują możliwość udokumentowania odbytej praktyki w formie oświadczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Komisja wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co oznacza, że skarżący nie podważa ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia § 21 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 7 rozporządzenia z 2014 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że okres odbywania praktyk przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia, tj. przed dniem 25 września 2014 r. powinien być udokumentowany wyłącznie poprzez wpisy dokonane w książce praktyki zawodowej podczas, gdy powyższe przepisy przewidują możliwość udokumentowania odbytej praktyki w formie oświadczenia.

Należy na wstępie zwrócić uwagę, że rozporządzenie z 2014 r. weszło w życie w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. poz. 768). W ustawie tej przewidziano m.in. zmianę treści art. 16 ustawy - Prawo budowlane, tj. przepisu upoważniającego ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia w drodze rozporządzenia rodzaju i zakresu przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w tym dokumentowania i odbywania praktyki, a także kryteriów uznawania praktyki (art. 1 cyt. ustawy). Ustawa przewidywała, że niektóre dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc obowiązującą, wśród nich nie wymieniono jednak przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ustawy - Prawo budowlane. A zatem wydane na podstawie art. 16 ustawy - Prawo budowlane rozporządzenie z 2006 r. utraciło moc obowiązującą w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 10 sierpnia 2014 r. Kolejne rozporządzenie wydane na podstawie znowelizowanego art. 16 ustawy - Prawo budowlane, tj. mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie rozporządzenie z 2014 r., weszło w życie dopiero w dniu 25 września 2014 r. W okresie od dnia 10 sierpnia 2014 r. do dnia 24 września 2014 r. nie obowiązywał zatem żaden akt wykonawczy wydany na podstawie art. 16 ustawy Prawo budowlane.

Dokonując wykładni spornych przepisów rozporządzenia z 2014 r., nie można koncentrować się wyłącznie na wnioskach wynikających z wykładni literalnej poszczególnych fragmentów tego rozporządzenia, lecz należy uwzględnić również kontekst systemowy tych przepisów. Dyrektywy wykładni systemowej nakazują zaś uwzględnianie przy interpretacji danego przepisu nie tylko jego miejsca w tzw. systematyce zewnętrznej aktu prawnego, w którym przepis ten się znajduje, ale również jego usytuowanie w systematyce wewnętrznej tego aktu, tj. wzięcie pod uwagę przy wykładni danego przepisu również części aktu, w której ten przepis się znajduje.

Uwzględniająca te zasady analiza zawartych w rozporządzeniu z 2014 r. przepisów dotyczących sposobu dokumentowania praktyki zawodowej wymaga rozpoczęcia od zasady ogólnej wprowadzonej w § 3 ust. 7 tego rozporządzenia. Z przepisu tego wynika mianowicie, że "Dokumentem potwierdzającym odbycie: 1) praktyki, o której mowa w art. 14 ust. 4-4b ustawy, jest oświadczenie potwierdzające odbycie praktyki zawodowej, którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia; 2) praktyki zawodowej przy projektowaniu lub budowie obiektów budowlanych usytuowanych na terenach zamkniętych w jednostce organizacyjnej podległej Ministrowi Obrony Narodowej, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych albo Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest zaświadczenie potwierdzające odbycie praktyki zawodowej wydane przez właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, z wyszczególnieniem okresu odbywania praktyki zawodowej z podaniem terminów rozpoczęcia i ukończenia praktyki, z zakresu danej specjalności".

Kwestie międzyczasowe natomiast regulują przepisy zawarte w Rozdziale 6 rozporządzenia z 2014 r. zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe", które też trzeba wykładać w sposób systemowy, odczytując je w kolejności wskazanej przez prawodawcę, a więc uwzględniając przewidzianą przez prawodawcę sekwencję wynikających z nich zasad.

Należy zatem zacząć od zasady ogólnej dotyczącej sposobu rozstrzygania spraw rozpoczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. Treść § 19 rozporządzenia z 2014 r. nakazuje weryfikowanie wniosków o nadanie uprawnień budowlanych złożonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zgodnie z przepisami nowego rozporządzenia, nawet w przypadku, gdy wnioski te były w świetle poprzednich przepisów kompletne (ust. 1). Intencją prawodawcy było zatem wprowadzenie jako zasady obowiązywania nowej regulacji prawnej także wobec stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tego rozporządzenia z 2014 r.

Następny przepis, tj. § 20 wyłącza stosowanie powyższej zasady, czyli zasady stosowania nowych przepisów wynikających z rozporządzenia tylko w odniesieniu do praktyk odbytych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis ten przewiduje bowiem wyraźnie, że "Przepisów § 3 ust. 7 i § 4 ust. 1 nie stosuje się do praktyki zawodowej odbytej przed dniem 1 stycznia 1995 r.". Tę regulację należy traktować jako wyjątek od zasady ogólnej i z tego powodu nie można go interpretować rozszerzająco. Zatem z woli prawodawcy przepis § 3 ust. 7 dotyczącego sposobu dokumentowania praktyk nie ma zastosowania jedynie do tych praktyk zawodowych, które zostały odbyte przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Kolejny przepis analizowanego rozporządzenia z 2014 r., tj. § 21 ust. 1 dotyczy sposobu dokumentowania praktyki rozpoczętej przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Przewiduje on mianowicie, że "Wpisy dokonane w książce praktyki i potwierdzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, pod kierownictwem której odbywana była praktyka, przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, dokumentują praktykę rozpoczętą przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. W takim przypadku książkę praktyki dołącza się do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych, o którym mowa w § 5 niniejszego rozporządzenia". Z kolei § 21 ust. 2 przewiduje, że "Przepisy ust. 1 stosuje się do wpisów dokonanych w książce praktyki, które nie zostały potwierdzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, pod kierownictwem której odbywana była praktyka, przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, jeżeli zostaną one potwierdzone przez tę osobę w terminie 21 dni od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia".

Wskazana powyżej sekwencja uregulowania przez prawodawcę kwestii intertemporalnych dowodzi zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zawarta w § 21 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r. regulacja dotycząca możliwości dokumentowania przy pomocy książki praktyk praktyki zawodowej rozpoczętej przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia - nie wyłącza zasady ogólnej wynikającej z § 3 ust. 7, a więc możliwości wykazania odbytej praktyki poprzez przedłożenie oświadczenia.

Prawidłowość dokonanej wykładni systemowej potwierdza też wykładnia celowościowa analizowanej regulacji prawnej. Jak była o tym mowa na wstępie, rozporządzenie z 2014 r. weszło w życie w związku z uchwaleniem ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych z dnia 9 maja 2014 r. Intencją prawodawcy wprowadzającego kolejny etap deregulacji lub całkowitej dereglamentacji 9 zawodów rynku finansowego oraz 82 zawodów technicznych, pozostających w gestii Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, było dokonanie systemowych zmian w dostępie do tych zawodów regulowanych, w celu ułatwienia dostępu do wykonywania tych zawodów i zniesienia zbędnych ograniczeń w tym zakresie (por. uzasadnienie do projektu ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych, druk sejmowy nr 1576, str. 59 i nast.).

Zatem celem zmiany regulacji dotyczącej sposobu dokumentowania praktyki zawodowej umożliwiającej wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie było wprowadzenie ułatwień dla kandydatów. Nowe przepisy miały ograniczyć lub znieść bariery dostępu do zawodów regulowanych. Wobec tego wprowadziły nową zasadę, że wykazanie odbycia praktyki zawodowej umożliwiającej wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie jest możliwe poprzez jednorazowe uzyskanie oświadczenia od uprawnionej osoby o odbyciu tej praktyki, zamiast systematycznego prowadzenia książki praktyki. Dla ułatwienia jednakże tym osobom, które rozpoczęły praktykę przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2014 r. i dysponowały już książką praktyki, prawodawca przewidział, że mogą one przedłożyć tę książkę praktyki i nie muszą uzyskiwać oświadczenia potwierdzającego odbycie praktyki według nowego wzoru. Należy zatem uznać, że jeśli wnioskodawca dysponuje książką praktyki, może nią wykazać odbytą praktykę zawodową. Jeśli natomiast książką tą nie dysponuje albo nie była ona systematycznie wypełniana, uzupełniona i potwierdzana – może złożyć oświadczenie według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia.

Należy zatem uznać, że obecnie dokumentem potwierdzającym odbycie praktyki zawodowej jest oświadczenie, a dodatkowo dla praktyk rozpoczętych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2014 r. można też posłużyć się książką praktyki. Działanie nowych zasad dotyczących dokumentowania praktyk zawodowych od dnia wejścia w życie rozporządzenia wynika z § 19 rozporządzenia, a wyjątek dotyczy tylko spraw wyraźnie wskazanych w § 20, tj. praktyk odbytych przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Uwzględniając cel, dla którego realizacji wprowadzono analizowaną regulację prawną, czyli ułatwienie dostępu do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz systematykę tej regulacji prawnej, za prawidłowe należy uznać stanowisko autora skargi kasacyjnej, że treść § 21 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r. nie wyklucza możliwości stosowania § 3 ust. 7 cyt. rozporządzenia.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że przyjęcie interpretacji proponowanej przez organy oraz Sąd I instancji - wykluczałoby możliwość wykazania praktyki odbywanej w okresie od dnia 10 sierpnia 2014 r. do dnia 25 września 2014 r., albowiem w tym czasie nie obowiązywało już poprzednie rozporządzenie z 2006 r. - przewidujące dokumentowanie praktyk wpisami w książce praktyki, a tylko w ten sposób według organów i Sądu I instancji możliwe byłoby wykazanie praktyki rozpoczętej przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2014 r., stosownie do treści § 21 ust. 1. Wyniki takiej wykładni doprowadziłyby zatem do zaakceptowania istnienia luki, co potwierdza jej wadliwość.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni § 21 ust. 1 oraz § 3 ust. 7 rozporządzenia z 2014 r. O czym była już mowa - zawarta w § 21 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r. regulacja dotycząca możliwości dokumentowania przy pomocy książki praktyk praktyki zawodowej rozpoczętej przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia - nie wyłącza zasady ogólnej wynikającej z § 3 ust. 7, a więc możliwości wykazania odbytej praktyki poprzez przedłożenie oświadczenia. Tożsame stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1278/16 i skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni je podziela.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący przy piśmie z dnia 24 marca 2015 r. (k. 10 akt administracyjnych) przedłożył organowi I instancji oświadczenie potwierdzające odbycie praktyki zawodowej w okresie od 14 kwietnia 2011 r. do 12 grudnia 2014 r. podpisane przez mgr inż. [...] wraz ze zbiorczym zestawieniem odbytej praktyki zawodowej oraz kopią uprawnień budowlanych mgr inż. [...] do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i zaświadczeniami o jego przynależności do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w ww. okresie. W takiej sytuacji za nieprawidłowe należało uznać stanowisko organów zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, że ww. oświadczeniem strona mogła udokumentować jedynie okres praktyki od dnia 25 września (wejście w życie rozporządzenia z 2014 r.) do 12 grudnia 2014 r., zaś pozostałą cześć praktyki - powinna być udokumentowana wpisami w książce praktyki zawodowej.

Z tych wszystkim powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, orzekając o jej uwzględnieniu poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) oraz w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490, ze zm).