III SA/Wr 259/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-10-06	
Data wpływu	2020-06-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Anna Kuczyńska-Szczytkowska /sprawozdawca/
Katarzyna Borońska
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III OSK 2915/22	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	*Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 684;  art. 492 par. 1 pkt 5; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 29 maja 2020 r. nr XXII.142.2020 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Z. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy Z. na rzecz strony skarżącej 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania.	
Uzasadnienie
Rada Gminy Z. (dalej: Rada) w dniu 29 maja 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Z. – K.B. (dalej: Wójt, skarżąca) z powodu naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji członka zarządu spółki prawa handlowego i posiadania w spółce prawa handlowego udziałów przedstawiających więcej niż 10% kapitału zakładowego. Jako podstawę podjęcia uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 492 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684 ze zm., dalej: Kodeks wyborczy). W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że Wójt naruszyła przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 2399 ze zm., dalej także: ustawa) w związku z jej członkostwem w zarządzie spółki z o.o. V. w U., w zakresie ustawowych zakazów łączenia funkcji Wójta z wykonywaniem funkcji członka zarządu spółki i zarządzania w ramach pełnionej funkcji tą działalnością gospodarczą i posiadania więcej niż 10 % udziałów w spółce prawa handlowego. Podkreślono, że w Krajowym Rejestrze Sądowym według stanu na dzień 5 maja 2020 r. skarżąca występuje jako wspólnik posiadający 50 % udziałów w spółce oraz jest ujawniona jako członek zarządu.

Na powyższą uchwałę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżając ją w całości. Przedmiotowej uchwale zarzuciła:

1. obrazę prawa materialnego, tj. art. 492 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne poprzez przyjęcie, że skarżąca łączyła funkcje Wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzeniem działalności gospodarczej;

2. obrazę art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące:

a) przekroczeniem terminu do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta;

b) pozbawienie Wójta Gminy możliwości złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu.

3. obrazę art. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności pomiędzy wagą czynu a sankcją za niego przewidzianą.

Mając powyższe na względzie wniosła o:

- zwrócenie się do Wojewody Dolnośląskiego o przekazanie akt postępowania kontrolnego prowadzonego w sprawie o symbolu NK-N.4102.1.2020.RB na okoliczność przedmiotu tego postępowania i ustaleń poczynionych w jego toku w zakresie skierowanego w stosunku do skarżącej zarzutu naruszenia art. 492 § 4 Kodeksu wyborczego i skierowanego przez radnych Rady Gminy Z. wniosku o wygaszenie mandatu Wójta Gminy;

- uchylenie zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu 23 listopada 2018 r. złożyła ślubowanie jako Wójt Gminy. Przed rozpoczęciem procedury wyborczej skarżąca prowadziła jednoosobową działalność gospodarczą oraz pełniła funkcje członka zarządu w spółce z o.o. i posiadała 50 % udziałów w tej spółce. W dniu 20 listopada 2018 r. Zgromadzenie Udziałowców V. sp. z o.o. odwołało ją z funkcji członka zarządu. W dniu 22 listopada 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej. W dniu 28 października 2018 r. – jak podała skarżąca – zawarła ze wspólnikiem V. sp. z o.o. przedwstępną umowę sprzedaży przysługujących jej w spółce udziałów, na mocy której skarżąca zobowiązała się do sprzedaży posiadanych udziałów do dnia 20 lutego 2019 r. Pismem z 12 lutego 2019 r. wezwała kupującego do wykonania zapisów umowy w zakreślonym terminie. Kupujący złożył oświadczenie o rezygnacji z prawa zakupu udziałów i zgodnie z zapisami umowy wskazał innego kupującego – G.B. Skarżąca – jak wskazała, w dniu 20 lutego 2019 r. zawarła umowę z G.B., na mocy której kupujący wszedł w prawa udziałowca. Skarżąca podkreśliła, że od dnia 20 lutego 2019 r. przestała być udziałowcem w spółce. Do potwierdzenia warunków umowy doszło w dniu 26 kwietnia 2019 r. Podkreśliła, że na dzień złożenia ślubowania jako Wójt Gminy Z. tj. na dzień 23 listopada 2018 r. nie prowadziła działalności gospodarczej jak i nie pełniała funkcji członka zarządu V. z o.o. O tych okolicznościach – jak wskazała skarżąca – pełną wiedzę mieli radni Rady Gminy Z., albowiem to z ich wniosku prowadzone było w stosunku do skarżącej przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowanie w przedmiocie naruszenia przez nią przepisów ustawy o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Rada Gminy oparła się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały na wypisie z Krajowego Rejestru Sądowego Spółki z o.o. V. wg stanu na dzień 5 maja 2020 r., natomiast w dniu 27 maja 2020 r. ujawniły się zmiany we wpisie do KRS spółki, które zaktualizowały jej stan prawny i faktyczny i na mocy których dane dotyczące skarżącej zostały wykreślone z KRS. Skarżąca podkreśliła, że uchwała o wygaszeniu mandatu Wójta Gminy Z. została wprowadzona do porządku obrad w trakcie sesji. Nie była ona przewidziana w porządku obrad sesji zwołanej przez Przewodniczącego Rady Gminy. Tym samym Rada Gminy naruszyła art. 492 § 2 kodeksu wyborczego pozbawiając skarżącą prawa do obrony i przedstawienia swojego stanowiska i okoliczności sprawy wszystkim radnym Rady Gminy. Skarżąca powołała się również na zasadę proporcjonalności, która – w jej ocenie - wymaga konieczności zachowania proporcji pomiędzy wagą czynu a sankcją za niego przewidzianą i nakazuje uznać za niezgodne z konstytucją zastosowanie identycznej sankcji wobec osoby, która trwale i świadomie uchyla się od realizacji obowiązku ustawowego oraz osoby, która dopuszcza się tylko krótkotrwałego i formalnego naruszenia ustawy.

Do skargi skarżąca dołączyła kserokopie: protokołu Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki pod firmą V. sp. z o.o. w U. z dnia 20 listopada 2018 r. oraz podjętej na tym Zgromadzeniu uchwały o odwołaniu skarżącej z funkcji Członka Zarządu Spółki; pisma Wojewody Dolnośląskiego z 11 maja 2020 r. skierowanego do Rady Gminy Z., w którym Wojewoda wskazał, że brak jest podstaw do podjęcia działań zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w oparciu o art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego, odpisy z KRS V. sp. z o.o. w U. na dzień 5 maja 2020 r. i na dzień 8 czerwca 2020 r., umowy przedwstępnej sprzedaży udziałów z dnia 28 października 2018 r., wezwania do wykonania umowy z 12 lutego 2019 r., oświadczenia G.B. z 20 lutego 2019 r. o wyrażeniu woli nabycia udziałów w spółce, umowy sprzedaży udziałów z 23 lutego 2019 r. i umowy sprzedaży udziałów z 26 kwietnia 2019 r., oświadczenie W.B. z 20 lutego 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że skarżąca posiadała udziały w spółce z o.o. do dnia 26 kwietnia 2019 r., przekraczając tym samym ustawowy termin do ich zbycia o ponad 2 miesiące. Podkreślono, że Rada Gminy uznała, że Wójt złożyła wyjaśnienia przed podjęciem zaskarżonej uchwały w ten sposób, że przesłała wszystkim radnym pismo Wojewody z 11 maja 2020 r. w sprawie stanowiska Wojewody dotyczącego jej mandatu. Rada zauważyła, że skarżąca od chwili objęcia funkcji Wójta miała 3 miesiące, aby zbyć 50 % udziałów w spółce. W ocenie rady nie mają znaczenia podkreślane przez skarżącą trudności związane ze zbyciem udziałów. Wyjaśnienia skarżącej, że zawarła umowę przedwstępną ze wspólnikiem (prywatnie mężem), który z obowiązku zawarcia właściwej umowy nie wywiązał się, nie zasługują – zdaniem organu – na uwzględnienia. Jak podkreśliła Rada z umowy wywiązał się szwagier skarżącej, dopiero z końcem kwietnia 2019 r.

Postanowieniem z 23 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił postępowanie w sprawie. Wskazał, że pod sygn. akt III SA/Wr 413/20 zawisła sprawa ze skargi Rady Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 2 lipca 2020 r. (nr NK.N.4131.156.2.2020.RB), którym organ nadzoru stwierdził nieważność zaskarżonej w sprawie uchwały. Akta sprawy o sygn. III SA/Wr 413/20, po rozpoznaniu przez NSA skargi kasacyjnej Rady Gminy Z. od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2020 r. (wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4445/21), wpłynęły do WSA we Wrocławiu 16 sierpnia 2022 r. Postanowieniem z 22 sierpnia 2022 r. WSA podjął zawieszone w sprawie postępowanie.

Na rozprawie w dniu 6 października pełnomocnik Rady Gminy złożył pismo zatytułowane "odpowiedź na skargę", w którym podkreślił, że skarżąca złożyła rezygnację ze stanowiska członka zarządu przed dniem złożenia ślubowania, jednak wpis do rejestru nastąpił dopiero w maju 2020 r. Skarżąca nie wykazała, że występowała do Sądu Rejestrowego z wnioskiem o zobowiązanie/wezwanie spółki do zarejestrowania zmiany. Wskazał, że umowa przedwstępna dotycząca sprzedaży udziałów nie została sporządzona w zastrzeżonej dla takich czynności formie, tj. z podpisami notarialnie poświadczonymi. Tym samym Wójt Gminy Z. pozbawiła się możliwości dochodzenia zawarcia umowy na drodze postępowania sądowego. W ocenie organu podpisanie umowy przedwstępnej przez W.B. miało na celu jedynie wytworzenie wrażenia, że Wójt Gminy faktycznie chce zbyć udziały. Do skutecznego zbycia udziałów doszło dopiero w kwietniu 2019 r., a zatem – jak wskazał organ, po upływie terminu określonego w art. 492 § 4 ustawy Prawo wyborcze. Dodatkowo podkreślono, że Wójt została zaproszona na sesję Rady Gminy, na której miałaby możliwość złożyć dodatkowe wyjaśnienia przed podjęciem uchwały. Skarżąca wiedziała jaką uchwałę ma zamiar podjąć Rada, dlatego nie przyszła na sesję.

Pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski zawarte w skardze oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Chodzi o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał.

Jako podstawę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta w zaskarżonej uchwale Rada Gminy wskazała art. 492 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że Wójt naruszyła przepisy ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w związku z jej członkostwem w zarządzie spółki z o.o. V. w U., w zakresie ustawowych zakazów łączenia funkcji Wójta z wykonywaniem funkcji członka zarządu spółki i zarządzania w ramach pełnionej funkcji tą działalnością gospodarczą i posiadania więcej niż 10 % udziałów w spółce prawa handlowego.

Zgodnie z art. 492 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) następuje wskutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach. W myśl art. 4 pkt 5 i 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w zw. z art. 2 pkt 6 wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, nie mogą: posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek -pkt 5; prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, a także pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług zarządzania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz. U. z 2019 r. poz. 1885) – pkt 6

Naruszenie zakazów, o których mowa w art. 4 przez osoby pełniące funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powoduje wygaśnięcie ich mandatu (art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy). W myśl art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, 2 i 5 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień.

Z ostatniego powołanego przepisu wynika, że przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu w tym przypadku wójta, rada gminy zobowiązana jest umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień, jednocześnie informując go o przedmiocie wszczętego postępowania i konkretnych stawianych mu zarzutach. Prowadząc postępowanie wyjaśniające Rada Gminy ma obowiązek stosować się do wymogów zawartych w art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego i przed podjęciem uchwały, powinna umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień. Wymagają tego standardy demokratycznego państwa prawa, zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyżej wskazanej zasady konstytucyjnej wynika, że takie postępowanie powinno być wnikliwe i transparentne. Wyjaśnienia wójta składane przed radą służą poczynieniu ustaleń niezbędnych dla przyjęcia, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Prawo do złożenia wyjaśnień można również traktować jako swego rodzaju prawo do obrony przed zarzutami dotyczącymi zachowań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uzasadniających pozbawienie mandatu (por. Czaplicki Kazimierz W. i in., Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II). Ponadto należy podkreślić, że aby osoba, której mandat, pochodzący z wyborów bezpośrednich ma być wygaszony, mogła złożyć wyjaśnienia, musi mieć możliwość zapoznania się z całym zebranym materiałem dowodowym.

W sprawie Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła procedurę określoną w art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego. W sprawie brak jest dowodów potwierdzających, że Rada Gminy przed podjęciem uchwały umożliwiła Wójtowi złożenie wyjaśnień. Z protokołu sesji Rady Gminy z dnia 29 maja 2020 r. wynika, że projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Z. został wprowadzony do porządku obrad na tejże sesji. W sesji nie uczestniczyła Wójt, co oznacza że nie mogła złożyć wyjaśnień na tej sesji przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Podkreślenia wymaga, iż Rada Gminy nie wykazała, aby po zmianie porządku obrad na sesji w dniu 29 czerwca 2020 r. w związku z zamiarem podjęcia uchwały o wygaśnięci mandatu, wezwała Wójta do złożenia wyjaśnień i wyznaczyła w tym celu jakikolwiek termin.

Wbrew twierdzeniom Rady Gminy nie można przyjąć, że Wójt złożyła wyjaśnienia przed podjęciem zaskarżonej uchwały w ten sposób, że przesłała wszystkim radnym pismo Wojewody z 11 maja 2020 r. Z pisma tego (którego kserokopię skarżąca dołączyła do skargi) wynika, że jest to pismo Wojewody Dolnośląskiego skierowane do Rady Gminy, w którym organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu bez wątpienia pismo to nie stanowi stanowiska Wójta. Oznacza to, że przed podjęciem uchwały Rada Gminy nie zastosowała procedury przewidzianej dla podejmowania tego typu uchwał, naruszając tym samym art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego.

Poprzez niezastosowanie procedury przewidzianej w art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego Rada Gminy uniemożliwiła Wójtowi złożenie wyjaśnień, a także zapoznanie się ze stawianymi zarzutami i obronę. Zdaniem Sądu, automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W sprawie niekwestionowaną okolicznością jest to, że skarżąca złożyła ślubowanie jako Wójt Gminy Zagrodno w dniu 23 listopada 2018 r. Jak wynika z dokumentów dołączonych przez skarżącą do skargi, jeszcze przed złożeniem ślubowania, w dniu 20 listopada 2018 r. zgromadzenie wspólników spółki V. sp. z o.o. odwołało skarżącą z funkcji członka zarządu tej spółki. Dnia 28 października 2018 r. została zawarta między skarżącą a wspólnikiem spółki V. sp. z o.o. przedwstępna umowa sprzedaży przysługujących dotychczas jej udziałów w kapitale zakładowym spółki. Na mocy tej umowy skarżąca zobowiązała się do sprzedaży wymienionych udziałów drugiemu wspólnikowi spółki do dnia 20 lutego 2019 r. W związku z rezygnacją strony kupującej z zakupu udziałów, w dniu 23 lutego 2019 r. została zawarta umowa, na mocy której w terminie 30 dni od jej zawarcia skarżąca zobowiązała się do sprzedaży przysługujących jej udziałów innej osobie jako stronie kupującej tej umowy. W wyniku zawartej w dniu 26 kwietnia 2019 r. umowy sprzedaży, udziały w kapitale zakładowym spółki skarżącej zostały sprzedane.

Z powyższego wynika, że skarżąca została odwołana z funkcji członka zarządu spółki z o.o. przed dniem złożenia przez nią ślubowania skutkującego objęciem funkcji Wójta Gminy. Uchwała o odwołaniu została podjęta 20 listopada 2018 r. i weszła w życie z dniem jej podjęcia (§ 3 uchwały). Z mocy wyraźnego przepisu art. 201 § 4 Kodeksu spółek handlowych członek zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jest powoływany i odwoływany uchwałą wspólników. Odwołanie członka zarządu wywołuje skutek natychmiast, chyba że akt odwołania określa termin zakończenia sprawowania funkcji. Należy przy tym podkreślić, że sam wpis zmian do Krajowego Rejestru Sądowego nie decyduje, czy ktoś jest, czy nie jest członkiem zarząd, bowiem status prawny członka zarządu spółki określają umowa spółki i przepisy art. 201-211 Kodeksu spółek handlowych. W judykaturze wskazuje się, że wpis zmian w składzie osobowym zarządu w rejestrze sądowym ma tylko charakter deklaratoryjny. Domniemywa się wprawdzie, że wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym jest prawdziwy, lecz jest to domniemanie wzruszalne. Ustanowione jest ono dla ochrony osób trzecich (kontrahentów spółki). Istotne znaczenie dla reprezentacji spółki ma zatem uzyskanie lub utrata statusu członka zarządu zgodnie z regulacja zawartą w umowie spółki oraz przepisami art. 201-211 Kodeksu spółek handlowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., I OSK 333/08, LEX nr 516805, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 2005 r., V CK 839/04, LEX nr 536022 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 września 2012 r., I UK 137/12,LEX nr 1274954). Skoro zatem uchwała o odwołaniu z funkcji prezesa zarządu spółki została podjęta 20 listopada 2018 r. i weszła w życie z dniem jej podjęcia, to tym samym skarżąca zrezygnowała z zarządzania działalnością gospodarczą przed objęciem funkcji Wójta (ślubowanie złożyła w dniu 23 listopada 2018 r.).

Czynności zmierzające do zbycia przysługujących skarżącej udziałów w spółce skarżąca podjęła 28 października 2018 r., kiedy zawarła przedwstępną umowę sprzedaży udziałów, a do ich sfinalizowania doszło w dniu 26 kwietnia 2019 r. Niewątpliwie zatem w dacie złożenia ślubowania skarżąca posiadała więcej niż 10 % udziałów w spółce prawa handlowego i udziały te zbyła 5 miesięcy po złożeniu ślubowania. Należało zatem rozważyć zagadnienie naruszenia ustawowego zakazu posiadania powyżej 10% udziałów w spółce prawa handlowego (art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne) i jego skutku w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w kontekście standardów konstytucyjnych.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 (OTK-A 2007/3/26) stwierdził, że wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Bierne prawo wyborcze obejmuje uprawnienie do bycia wybranym, a także sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów. Istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że brak proporcjonalności, wyrażający się w zrównaniu sankcji wobec osoby, która świadomie, w sposób trwały uchyla się od realizacji obowiązku nałożonego przez ustawę, a tym samym uniemożliwia osiągnięcie jej celu, i wobec osoby dopuszczającej się nieznacznego uchybienia w zakresie formalnych przesłanek realizacji tego obowiązku - stanowi europejski standard krytycznej oceny takiego rozwiązania legislacyjnego (por. ETS, C-193/94, Skanavi i Chryssanthakopoulos, wyrok z 29 lutego 1996 r., pkt 37-38). Podkreślenia wymaga także myśl Trybunału, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 834/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdzenie wygaśnięcia mandatu z powodu naruszenia zakazu łączenia mandatu z posiadaniem w spółce z o.o. więcej niż 10% kapitału zakładowego, wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych celów. W konsekwencji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało uwzględnić, że skarżąca już przed złożeniem ślubowania podjęła kroki zmierzające do zbycia udziałów w spółce i ostatecznie zbyła udziały po upływie 5 miesięcy od złożenia ślubowania. W takich okolicznościach sprawy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności w zakresie stosowania art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego oraz art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Mimo formalnego, ale - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - nie nadmiernego naruszenia zakazu przez Wójta, naruszenie to nie podważa celu wprowadzenia zakazu i nie powoduje skutku w postaci wygaśnięcia mandatu. Nie można bowiem, zachowując zasadę proporcjonalności, doprowadzać do sytuacji, w których tak samo zostanie potraktowana osoba pełniąca funkcję wójta, która nie podjęła żadnych kroków zmierzających do zadośćuczynienia obowiązkom nałożonym przez ustawodawcę i osoba pełniąca tą samą funkcję, która, tak jak skarżąca, niezwłocznie podjęła kroki zmierzające do doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem, jednak z uwagi na odstąpienie od umowy przez kupującego i konieczność zawarcia kolejnej umowy osiągnięcie celu trwało kilka miesięcy. Należy podkreślić, że już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy, skarżąca nie posiadała udziałów w spółce prawa handlowego przekraczających 10% kapitału zakładowego. Zatem cel wprowadzenia niniejszego zakazu przez ustawodawcę został osiągnięty. W takim przypadku stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta stoi w sprzeczności z zasadą proporcjonalności. W ocenie Sądu stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta, z tego powodu, że posiadał więcej niż 10 % udziałów w spółce prawa handlowego (które zbył 5 miesięcy po złożeniu ślubowania) nie może być automatyczne i zawsze wymaga rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyły się: koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa (17 zł).