Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 5 marca 2024 r. nr SKO.41/77/OS/2024 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Opola Lubelskiego z dnia 11 grudnia 2023 r. nr CUS.8129.ZP.3855.12.2023.AS.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 5 marca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej także jako "strona" lub "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. L. z dnia 11 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco stan sprawy:

W dniu 27 listopada 2023 r. (data wpływu) A. K. złożyła do organu pierwszej instancji wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku strona dołączyła orzeczenie z dnia 11 maja 2020 r. nr [...], którym została zaliczona do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego, na okres do dnia 31 maja 2022 r. Ponadto załączyła wyrok Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt [...], wydany w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Z treści ww. wyroku wynika, że Sąd zmienił zaskarżone orzeczenie w pkt II. i pkt III. w ten sposób, że zaliczył stronę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 30 stycznia 2025 r. Prawomocność wyroku została stwierdzona w dniu 20 listopada 2023 r., zaś wyrok jest prawomocny od dnia 1 sierpnia 2023 r.

Strona z uwagi na zawarcie związku małżeńskiego zmieniła nazwisko ze "Ś. " na "K. ".

Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor Centrum Usług Społecznych w O. L., działając z upoważnienia Burmistrza O. L., decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r. przyznał stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 listopada 2023 r. do dnia 31 stycznia 2025 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące. Skarżąca przyznała, że wyrok w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności uprawomocnił się w dniu 1 sierpnia 2023 r., natomiast wniosek o zasiłek pielęgnacyjny złożyła po terminie 3 miesięcy, tj. 27 listopada 2023 r. W ocenie skarżącej, nie wynikało to jednak z jej winy, bowiem "nikt nie poinformował jej, że ma termin 3 miesięcy i nie miała wyroku". Wskazując na powyższe strona zakwestionowała to, że "za 16 miesięcy nie otrzymała wyrównania".

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzji organu pierwszej instancji nie można zarzucić niezgodności z prawem, a wobec tego odwołanie nie może zostać uwzględnione.

Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), określających kryteria przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, a także treść art. 24 ust. 1, ust. 2, ust. 2a i ust. 4 u.ś.r., określających zasady ustalania okresu, na jaki przyznawane są świadczenia rodzinne. Następnie Kolegium wskazało, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 27 listopada 2023 r., podczas gdy wyrok zmieniający orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżącej został wydany w dniu 18 maja 2023 r. i uprawomocnił się z dniem 1 sierpnia 2023 r. W ocenie organ odwoławczego, z zestawienia ww. dat wynika, że został przekroczony trzymiesięczny termin, o jakim mowa w art. 24 ust.2a u.ś.r. W związku z przekroczeniem ww. terminu brak jest natomiast podstaw do uwzględnienia odwołania i zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w oczekiwanym przez skarżącą zakresie.

A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję organu odwoławczego. W skardze skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 k.c. poprzez nadużycie prawa polegające na nieprzyznaniu jej zasiłku za wnioskowany okres z uwagi na rzekome przekroczenie trzymiesięcznego terminu do złożenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia za okres wcześniejszy, podczas gdy wniosek ten skarżąca złożyła w dniu 27 listopada 2023 r., tj. 7 dnia od daty wydania pełnomocnikowi skarżącej odpisu wyroku Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie.

W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia 21 października 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżąca, w terminie 14 dni od daty doręczenia jej zawiadomienia o wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Podkreślić na wstępie należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia 11 grudnia 2023 r. naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Kontrolowane rozstrzygnięcia zostały wydane w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącej z dnia 27 listopada 2023 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Wyjaśnić należy, że zasiłek pielęgnacyjny przyznawany jest w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Katalog osób uprawnionych do tego świadczenia określa art. 16 ust. 2 u.ś.r. stanowiąc, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Uzupełnieniem tego katalogu jest przepis art. 16 ust. 3 u.ś.r., zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia.

W niniejszej sprawie poza sporem jest to, że skarżąca należy do kategorii osób uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego, określonej w art. 16 ust. 3 u.ś.r. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wyrokiem Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt [...], została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 stycznia 2025 r. (k. 7 akt adm. I inst.). Z kolei z poprzedniego orzeczenia zaliczającego skarżącą do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, tj. orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw orzekania o Niepełnosprawności w O. L. z dnia 11 maja 2020 r., nr [...], które utraciło ważność z dniem 31 maja 2022 r., wynika, że skarżącą jest osobą niepełnosprawną od urodzenia, natomiast jej niepełnosprawność w stopieniu umiarkowanym istnieje od 25 października 2010 r., a więc powstała przed ukończeniem przez skarżącą 21. roku życia skarżącej (skarżąca urodziła się w dniu 18 października 1994 r. - k. 6 akt adm. I inst.). Z akt sprawy wynika także, że na podstawie orzeczenia z dnia 11 maja 2020 r. skarżąca pobierała zasiłek pielęgnacyjny do dnia 31 maja 2022 r. (zob. decyzja organu pierwszej instancji z dnia 19 sierpnia 2020 r. – k. 2 akt adm. I inst.), a więc przedmiotem jej wniosku z dnia 27 listopada 2023 r. jest w istocie kontynuacja prawa do pobierania przedmiotowego świadczenia.

W tych okolicznościach skarżąca nie zgodziła się z przyznaniem jej obecnie zasiłku pielęgnacyjnego od 1 listopada 2023 r. W ocenie skarżącej przedmiotowy zasiłek winien jej zostać przyznany również za okres wsteczny, tj. od 1 czerwca 2022 r. Istota sporu sprowadza się tym samym do określenia daty początkowej okresu, za który skarżącej przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.

Zasady ustalania okresów zasiłkowych dla świadczeń rodzinnych określa art. 24 u.ś.r. Z ust. 1 tego artykułu wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy (w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.ś.r.), z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Zasiłek pielęgnacyjny, o którym mowa w art. 16 u.ś.r., wyłączony jest zatem z zakresu powyższego unormowania i dla ustalania okresów jego przyznawania zastosowanie znajdują kolejne ustępy cytowanego artykułu. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z kolei art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie organy obu instancji nie znalazły podstaw do zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. uznając, że wniosek skarżącej z dnia 27 listopada 2023 r. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został złożony po upływie trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w tym przepisie. W konsekwencji, ustając datę początkową uprawnienia skarżącej do przedmiotowego świadczenia organy zastosowały art. 24 ust. 2 u.ś.r. i przyznały skarżącej wnioskowany zasiłek od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek o jego przyznanie, tj. od listopada 2023 r.

Przekonanie organów o uchybieniu przez skarżącą trzymiesięcznego terminu określonego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. należy jednak ocenić jako błędne.

Argumentując, że przedmiotowy termin nie został przez skarżącą zachowany, organy wskazały na okoliczność, iż wniosek z dnia 27 listopada 2023 r. został złożony po upływie 3 miesięcy zarówno od daty wydania wyroku Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie ponownie zaliczającego skarżącą do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, tj. od dnia 18 maja 2023 r., jak i od uzyskania przez to orzeczenie waloru prawomocności, tj. od dnia 1 sierpnia 2023 r. Wbrew jednak przekonaniu organów, początku biegu trzymiesięcznego terminu określonego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie można wiązać z żadną z tych dat.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie już wskazywano na konieczność dostrzeżenia - przy wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r. - różnicy między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (o których niewątpliwie mowa w tym przepisie), które to orzeczenia są z urzędu doręczane zainteresowanym wraz z pouczeniem o środku odwoławczym i taki środek może złożyć tylko sam zainteresowany (osobiście, przez pełnomocnika czy przedstawiciela ustawowego) - od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez sąd powszechny, które to orzeczenia, wydawane w formie wyroków, nie są z urzędu doręczane stronom, a nadto nie tylko zainteresowanemu, ale także drugiej stronie - wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności - przysługuje środek zaskarżenia. Należy też zauważyć, że w przypadku wyroku sądu I instancji, data wydania wyroku nie jest jednocześnie datą prawomocności wyroku, jak w przypadku wyroku sądu II instancji, a nadto że data nadania klauzuli prawomocności wyrokowi jest z reguły datą późniejszą niż data, z którą stwierdzana jest prawomocność tego wyroku. Dla osoby chcącej skorzystać z art. 24 ust. 2a u.ś.r., ma to bardzo istotny i praktyczny skutek, gdyż przed stwierdzeniem prawomocności nie mogłaby ona uzyskać informacji o tym, że interesujący ja wyrok stał się już prawomocny, ani tym bardziej informacji o dacie uprawomocnienia. Nie sposób bowiem zakładać, że pracownik sądu powszechnego, udzielając informacji na temat stanu sprawy poinformuje wnioskodawcę o uprawomocnieniu się wyroku w sytuacji, w której nie doszło jeszcze do stwierdzenia jego prawomocności. Wszystkie te względy powodują, że w przypadku osoby, której stopień niepełnosprawności został ustalony wyrokiem sądu powszechnego, upatrywanie daty początkowej terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., w dacie uprawomocnienia się takiego wyroku (a tym bardziej w dacie jego wydania) jest rozwiązaniem zawodnym. Oznaczałoby to bowiem, że w poszczególnych sytuacjach okres, w którym dany wnioskodawca może rozeznać się w swej sytuacji i uzyskać informację o uprawomocnieniu się wyroku będzie się różnić i będzie tym krótszy im później stwierdzono prawomocność danego wyroku. Co więcej, w pewnych sytuacjach (a taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) stwierdzenie prawomocności nastąpi już po upływie 3 miesięcznego okresu liczonego od daty uprawomocnienia się wyroku. Uwzględniając powyższe argumenty Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do wypracowanego w orzecznictwie rozwiązania, według którego trzymiesięczny okres, o którym mowa w przywołanym powyżej art. 24 ust. 2a u.ś.r., należy liczyć od daty stwierdzenia prawomocności wyroku ustalającego stopień niepełnosprawności (por. np. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2143/15; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 857/22 i z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 808/22; wyroki WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1511-1512/22). Powyższe rozwiązanie jest oceniane jako prawidłowe również wśród przedstawicieli doktryny (por. P. Rączka Piotr [red.], Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, opubl. LEX/el. 2023 – pkt 3 uwag do art. 24).

Przenosząc przedstawione powyżej stanowisko na realia rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r. uznając, że początek biegu określonego w tym przepisie trzymiesięcznego terminu należy – w przypadku ustalenia stopnia niepełnosprawności wnioskodawcy wyrokiem sądu powszechnego – utożsamiać z datą wydania takiego roku lub datą jego uprawomocnienia (organy wskazując obie te daty nie wyjaśniły jednoznacznie, z którą z nich utożsamiały początek biegu przedmiotowego terminu), nie zaś z datą stwierdzenia jego prawomocności. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało błędnym uznaniem, że skarżąca uchybiła trzymiesięcznemu terminowi z art. 24 ust. 2a u.ś.r., podczas gdy dołączony do akt sprawy odpis wyroku z dnia 18 maja 2023 r., opatrzony klauzulą prawomocności, jednoznacznie dowodzi, że termin ten został przez stronę zachowany, albowiem stwierdzenie prawomocności tego orzeczenia nastąpiło w dniu 20 listopada 2023 r., natomiast wniosek o zasiłek pielęgnacyjny skarżąca złożyła w dniu 27 listopada 2023 r. Konsekwencją tego uchybienia było wadliwe ustalenie okresu, za jaki skarżącej przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, dokonane na zasadzie art. 24 ust. 2 u.ś.r. zamiast w oparciu o ust. 2a tego artykułu, a także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak niezbędnego dla prawidłowego zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. ustalenia co do daty złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza O. L. z dnia 11 grudnia 2023 r.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - uwzględni ocenę prawną wyrażoną w wywodach powyżej i tym samym przyjmie, że skarżąca zachowała trzymiesięczny termin wskazany w art. 24 ust. 2a u.ś.r., a w konsekwencji, stosując ten przepis, określi datę początkową okresu, za jaki skarżącej przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, od miesiąca złożenia przez nią wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, nie wcześniej jednak od miesiąca następującego po ostatnim miesiącu wypłaty na rzecz skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego pobieranego w oparciu o wcześniejsze orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, tj. orzeczenie z dnia 11 maja 2020 r.