Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 515/18 w sprawie ze skargi P.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 10 maja 2018 r. nr SKO.PS.154.974.2018 w przedmiocie przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 28 listopada 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 515/18 oddalił skargę P.Z. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: SKO, Kolegium) z 10 maja 2018 r. odmawiającą przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 3 lipca 2017 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Radomia (dalej: organ pierwszej instancji, Prezydent) o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu wskazał, że takie prawo daje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.

Decyzją z 22 marca 2018 r. Prezydent, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm., dalej jako: ustawa o świadczeniach, u.ś.o.z.) odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z powodu braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z powodu nieobecności skarżącego pod wskazanym przez niego we wniosku adresem i pomimo kilku prób ustalenia ze stroną innego adresu, pod którym przebywa.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzedza m.in. wywiad środowiskowy, który zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1788; dalej jako: rozporządzenie z 25 sierpnia 2016 r.), przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu, który jest czynnością obligatoryjną, stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

W skardze na tę decyzję skarżący zarzucił organom błędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.).

W ocenie sądu pierwszej instancji organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie oraz trafnie zastosowały i zinterpretowały obowiązujące w tej materii przepisy. Zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach organy mają obowiązek ustalić, czy strona spełnia warunki określone w tym przepisie i jedynie w takiej sytuacji mogą wydać decyzję zgodną z wnioskiem. Organy orzekające w tym przedmiocie nie mogą działać na zasadzie uznania administracyjnego, bowiem decyzja o przyznaniu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej ma charakter tzw. decyzji związanej. Gdyby organy orzekły wbrew przepisom ustawy rażąco naruszyłyby prawo. WSA stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji podejmował kilka prób przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (w dniach: 17 i 24 lipca 2017 r., 6 i 13 września 2017 r., 22 stycznia i 2 lutego 2018 r.), lecz z powodu braku współpracy i woli wnioskodawcy w tym zakresie, przede wszystkim nieobecności skarżącego pod wskazanym organowi adresem, okazało się to nieskuteczne. Nadto skarżący w piśmie z 13 sierpnia 2017 r. stwierdził, że uważa przeprowadzenie wywiadu za niepotrzebne z uwagi na przysługujące na podstawie Konstytucji uprawnienia.

W ocenie WSA, trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i w związku z tym prawidłowo utrzymał w mocy decyzję odmowną Prezydenta. Zgodnie bowiem z art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej jako: u.p.s.), niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną wniósł P.Z. zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji kiedy organy administracji błędnie z naruszeniem przepisów art. 57 § 1 k.p.a. w związku z art. 57 § 5 ust. 2 k.p.a. przyjęły, że zastrzeżenia złożone na postawie art. 10 § 1 k.p.a. przez skarżącego w piśmie z 13 marca 2018 r. (nadanym 13 marca 2018 r. listem poleconym) złożone zostały przez skarżącego z przekroczeniem termin, co skutkowało ich pominięciem w toku dalszego postępowania, a co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 zdanie drugie k.p.a.;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie jako podstawy wyrokowania zgłoszonych przez skarżącego w piśmie z 13 marca 2018 r. okoliczności i zastrzeżeń, podczas kiedy stały się one materiałem postępowania po tym jak zostały w terminie przez stronę do tego postępowania wprowadzone, tym samym koniecznym było ustosunkowanie się do tych zastrzeżeń czego w sprawie brak;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie sądu, że prawidłowy jest stan faktyczny ustalony przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji w zakresie braku możliwości wykonania wywiadu środowiskowego, podczas kiedy z pisma skarżącego wynikało, że wskazywał na możliwość jego przeprowadzenia w szerokim terminie, co jest zgodne z treścią § 2 pkt 3 rozporządzenia z 25 sierpnia 2016 r., który to przepis dopuszcza możliwość przeprowadzenia wywiadu w innym terminie uzgodnionym z osobą za zgodą kierownika jednostki), a próbę którego uzgodnienia zawiera przedmiotowe pismo.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

SKO nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W piśmie procesowym z 11 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącego wskazał uzupełniającą argumentację na rzecz przeprowadzenia w sprawie rozprawy jawnej, ewentualnie "na odległość".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna P.Z. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., przy czym jej zarzuty i ich uzasadnienie odnosi się tylko do kwestii procesowych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Zarzutem kasacyjnym najdalej idącym jest podnoszone przez stronę naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Zdaniem strony naruszenie przez sąd pierwszej instancji treści tego przepisu polegało na pominięciu, jako podstawy wyrokowania, okoliczności zgłoszonych przez skarżącego. Zarzut tak ujęty jest nietrafny. Artykuł 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby wyrok został ogłoszony przed zamknięciem rozprawy albo wtedy, gdy podczas wyrokowania sąd pierwszej instancji nie miałby akt administracyjnych, a nie zachodziłby warunek z art. 54 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, zatem nie można trafnie twierdzić, że sąd pierwszej instancji naruszył treść art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że czym innym jest brak akt sprawy, a czym innym ocena budowana przez ten sąd na podstawie akt, a tym samym ocena zebranych w sprawie materiałów dowodowych. Skarga kasacyjna wydaje się nie zauważać tych oczywistych różnic, tym samym jej twierdzenie na rzecz naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. należało uznać za niezasadne.

Nietrafny jest także zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W obu zarzutach jako główną kwestię stawia się błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, zatem NSA odniesie się do tych zarzutów łącznie. Zarzut nawiązujący do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, mimo że formalnie poprawny, to merytorycznie jest niezasadny, bowiem w rozpoznawanej sprawie jedyną okolicznością istotną dla orzekania jest ustalenie dotyczące przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Poza sporem pozostaje, że wywiad ten nie został przeprowadzony i nie było to spowodowane wadliwym działaniem organu. Już tylko ta okoliczność daje podstawę do odmownej decyzji. Trafnie na to zwróciły uwagę organy i sąd pierwszej instancji odnosząc się do regulacji ustawowej w u.p.s., zgodnie z którą negatywna decyzja jest prostą konsekwencją unikania przez stronę udziału w wywiadzie środowiskowym. Zatem przy takiej konstrukcji przesłanki odmownej wydania decyzji przez organ wszelkie inne ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy są nieistotne. Z tego powodu zupełnie niezrozumiałe są rozważania skargi kasacyjnej na temat naruszenia art. 55 § 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 tej ustawy.

NSA nie może akceptować stanowiska, że wyrok sądu pierwszej instancji jest wadliwy, bowiem skarżący kasacyjnie był gotów brać udział w wywiadzie, jednak w szeroko zakreślonym przez organ terminie. Sąd drugiej instancji zauważa, że postępowanie o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym wszczyna się, co do zasady, na wniosek strony, zatem to w interesie tej strony leży, podobnie zresztą jak w interesie publicznym, by było rozstrzygane w terminie racjonalnie uzasadnionym.

Niezależnie od tego NSA zwraca uwagę, że skarga kasacyjna jest formalnym i profesjonalnym środkiem prawnym, zatem zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Rozpoznawana skarga kasacyjna tych warunków nie spełnia w sposób właściwy, zatem i to także jest powodem uznania jej za niezasadną.

Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.