Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 3 sierpnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: Sekretarz sądowy Ewa Chybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2022 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. z dnia [...] stycznia 2021 roku, nr [...] ; II. zasądza od Inspektor Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W dniu 18 października 2019 r. na ulicy [...] w P. funkcjonariusze Komendy Miejskiej Policji w P. zatrzymali do kontroli samochód osobowy marki [...] o nr rej. [...] Kierowcą kontrolowanego pojazdu był G. R., który wykonywał przewozy na rzecz M. Z..

Decyzją z dnia 13 stycznia 2020 r. nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia lp. 1.1 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. 2021, poz. 919 ze zm., dalej – u.t.d., ustawa) tj. niewyposażenie kierowcy w wypis zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika, lp. 4.2 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym tj. wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz lp. 4.3 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym tj. wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. J. S. uznany został za osobę zarządzającą.

Po rozpatrzeniu odwołania Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 29 października 2020 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Inspektor Transportu Drogowego, organ I instancji nie dokonał dokładnych ustaleń faktycznych pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, że podmiot wykonujący przewóz został prawidłowo oznaczony, a co za tym idzie czy prawidłowo wskazano J. S. jako osobę zarządzającą transportem w podmiocie wykonującym kontrolowany przewóz drogowy.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wezwał G. R. do przedłożenia umowy zlecenia zawartej pomiędzy nim a M. Z., na którą to powoływał się G. R. podczas kontroli drogowej w dniu [...] listopada 2019 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ponownie wezwał G. R. do przedłożenia umowy zlecenia.

W dniu [...] września 2019 r. G. R. przedłożył przedmiotową umowę zlecenia.

Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2021 roku W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu naruszeń:

1. lp. 1.1 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym tj. niewyposażenie kierowcy w wypis zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika sankcjonowane karą pieniężną w wysokości [...] zł,

2. lp. 4.2 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym tj. wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości [...] zł,

3. lp. 4.3 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym tj. wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z zebranych dowodów jednoznacznie wynika, iż przewóz z dnia kontroli był wykonywany w imieniu i na rzecz przedsiębiorstwa M. Z.. Powyższe potwierdza umowa przedłożona przez G. R. tj. umowa zlecenia z dnia [...] lipca 2019 r. pomiędzy G. R., a M. Z., jak również protokół z przesłuchania G. R. z dnia [...] października 2019 r. Jednocześnie organ wskazał, że na dzień kontroli drogowej według danych z KREPTD osobą zarządzającą w przedsiębiorstwie M. Z. był J. S.. Jednocześnie W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję J. S. zarzucił nierozpoznanie istoty sprawy bowiem umowa o zarządzaniu została wypowiedziana w terminie czternastodniowym i rozwiązana z dniem [...] grudnia 2018 roku oraz nieuwzględnienie przesłanych kserokopii dokumentów potwierdzających koniec współpracy. W konsekwencji wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym poniesionej opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie sądowa kontrola zaskarżonej w sprawie decyzji wykazała, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja o nałożeniu na skarżącego jako zarządzającego transportem, kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy przewidziana przepisami ustawy o transporcie drogowym administracyjna kara pieniężna za wyszczególnione w decyzji naruszenia, mogła zostać nałożona na skarżącego. Zasadniczo nie jest kwestionowane samo naruszenie tych przepisów, a więc sąd jedynie stwierdza, że w tym zakresie organy wykazały wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał wypisu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika, wykonywał przewóz drogowy nie posiadając orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz nie posiadał orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Odnośnie natomiast kwestii ponoszenia odpowiedzialności za te naruszenia wskazać należy, że definicja osoby zarządzającej transportem została zawarta w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. WE L, Nr 300, str. 501 i nast. ze zm., dalej - rozporządzenie).

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 5 rozporządzenia, zarządzający transportem oznacza osobę fizyczną zatrudnioną przez przedsiębiorcę lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, tę osobę fizyczną lub, w razie potrzeby, inną osobę fizyczną wyznaczoną przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzającą w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1071/2009 przedsiębiorca wykonujący zawód przewoźnika drogowego wyznacza przynajmniej jedną osobę fizyczną - zarządzającego transportem - która spełnia warunki przewidziane w art. 3 ust. 1 lit. b i d) (tj. cieszy się dobrą reputacją i posiada wymagane kompetencje zawodowe) i która:

a) w sposób rzeczywisty i ciągły zarządza operacjami transportowymi tego przedsiębiorstwa;

b) ma rzeczywisty związek z przedsiębiorstwem, polegający na przykład na tym, że jest jego pracownikiem, dyrektorem, właścicielem lub udziałowcem lub nim zarządza lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, jest tą właśnie osobą; oraz

c) posiada miejsce zamieszkania na terenie Wspólnoty.

Przepis art. 4 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że przedsiębiorca powiadamia właściwy organ o wyznaczeniu zarządzającego lub zarządzających transportem.

Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 7a ust. 1 u.t.d., zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz licencji wspólnotowej udziela się na wniosek przedsiębiorcy złożony w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej za pomocą środków komunikacji elektronicznej (...). Ustęp 2 tego przepisu określa, co taki wniosek powinien zawierać. Zgodnie z pkt 7 wniosek ten powinien zawierać między innymi imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer certyfikatu kompetencji zawodowych osoby zarządzającej transportem, o której mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia (...). Nadto zgodnie z ustępem 3 pkt 1 do wniosku dołącza się oświadczenie osoby zarządzającej transportem następującej treści: "Oświadczam, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 będę pełnić rolę zarządzającego transportem" oraz kopię certyfikatu kompetencji zawodowych tej osoby (...) oraz zgodnie z pkt 6 lit. a informację z Krajowego Rejestru Karnego o niekaralności za przestępstwa w dziedzinach określonych w art. 6 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, wymienione w art. 5 ust. 2a a także zgodnie z pkt 7 oświadczenie zarządzającego transportem o niekaralności za poważne naruszenie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, w tym najpoważniejsze naruszenie określone w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej, zmiany danych, o których mowa w art. 7a, nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści zezwolenia lub licencji (art. 14 ust. 2 ustawy).

Dalej należy wskazać, że osoba uprawniona do zarządzania transportem w przedsiębiorstwie wpisywana jest do Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego, który został utworzony w oparciu o przepisy art. 82g i następne ustawy o transporcie drogowym. Na podstawie art. 82h ust. 1 pkt 17 ustawy, w ewidencji przedsiębiorców gromadzi się dane określające także imię i nazwisko osoby zarządzającej transportem oraz datę i miejsce urodzenia, adres zamieszkania, rodzaj posiadanego certyfikatu posiadanych kompetencji zawodowych, numer posiadanego certyfikatu kompetencji zawodowych, datę wydania tego certyfikatu, kraj wydania certyfikatu kompetencji zawodowych oraz ewentualną datę utraty dobrej reputacji. Zgodnie z art. 82h ust. 4 ustawy, w rejestrze odnotowuje się zmiany danych gromadzonych w ewidencjach, o których mowa w ust. 1-3. Dane o których mowa między innymi w art. 82h ust. 1 (a więc też dane dotyczące osoby zarządzającej transportem) przekazuje do ewidencji starosta właściwy dla siedziby przedsiębiorcy, niezwłocznie po zgłoszeniu przez przewoźnika drogowego zmiany danych na podstawie art. 14 ust. 1 (...) - art. 82i ust. 1 lit. c ustawy.

Z powyższych przepisów wynika, że zarządzającym transportem może być sam przewoźnik drogowy, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą jako przedsiębiorca będący osobą fizyczną. Natomiast, jeżeli sam przedsiębiorca nie spełnia wymogu posiadania kompetencji zawodowych, może wyznaczyć zarządzającego transportem na podstawie odrębnej umowy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Informacje dotyczące osoby zarządzającej transportem dołączane są przez przewoźnika do wniosku o wydanie zezwolenie a następnie dane w tym zakresie muszą być aktualizowane przez przewoźnika.

W przedmiotowej sprawie organy w zasadzie nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego, nawet nie przeprowadziły dowodu z zeznań M. Z. i J. S. na okoliczność czasookresu obowiązywania umowy i rzeczywistego pełnienia przez skarżącego funkcji zarządzającego transportem. W przypadku decyzji wydanych w sprawie organy oparły się wyłącznie na informacji pochodzącej z Krajowego Rejestru Przewoźników Transportu Drogowego. Z kolei za nie mającą wpływu na ocenę, czy skarżący pełnił obowiązki zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie uznano okoliczność wypowiedzenia umowy o zarządzanie transportem z dnia 15 grudnia 2018 roku. Odmówiono mocy dowodowej powyższemu dokumentowi wskazując, że został on złożony do akt wyłącznie w kserokopii.

Zdaniem WSA w niniejszej sprawie organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji publicznej zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a., a więc przepisu normującego zasadę swobodnej oceny dowodów, nakazującą organowi ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku danego postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim w świetle powyższych rozważań ogólnych dotyczących osoby zarządzającej transportem, stwierdzić należy, że wpisy w rejestrze przedsiębiorców nie mają charakteru konstytutywnego. Rejestr posiada jedynie charakter informacyjny. Aktualność zawartych w nim informacji zależy od przewoźnika, gdyż to na nim spoczywa obowiązek informowania o zmianach. Twierdzenie organu wskazujące, że skoro uprawniony w tym zakresie organ nie potwierdził zmiany osoby zarządzającej przedsiębiorstwem transportowym to przyjąć należy że na dzień dokonania kontroli przez organ osobą zarządzającą był skarżący, jest bezpodstawne. Nie ma bowiem w sprawie niniejszej pewności, że w dacie udzielenia informacji przez organ wpis ten był nadal aktualny. Wypowiedzenie umowy zarządzania transportem przez stronę skarżącą jest sprzeczne z twierdzeniami organu w tym zakresie. Zdaniem Sądu, dowody, na które powołuje się organ, nie wykazują - w kategoriach dowodowych - że po 31 grudnia 2018 r. strony kontynuowały współpracę. Organy nie przeprowadziły szczegółowego postępowania dowodowego na tę okoliczność. Nie przesłuchały skarżącego, jak również ani przedsiębiorcy tj. M. Z. na okoliczność czasookresu obowiązywania umowy.

Istotnie w treści art. 2 pkt 5 rozporządzenia, definiującego zarządzającego transportem, mowa jest o umowie bez wskazania jej formy - "wyznaczona przez przedsiębiorcę na podstawie umowy inna osoba fizyczna". W dalszej części tej definicji mowa jest o zarządzaniu w sposób rzeczywisty i ciągły. Zdaniem sądu, gdyby w sprawie wykazano, że skarżący zarządzał transportem w przedsiębiorstwie przewoźnika w sposób rzeczywisty i ciągły na podstawie bezspornych i jednoznacznych okoliczności faktycznych, to można byłoby podzielić stanowisko organu. W okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej nie sposób jednak pominąć konsekwentnych twierdzeń strony skarżącej dotyczących wypowiedzenia umowy o zarządzanie transportem. Okoliczność ta – niezwykle istotna z perspektywy odpowiedzialności strony skarżącej na płaszczyźnie prawa administracyjnego - powinna być przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zgromadzony materiał dowodowy nasuwa wiele wątpliwości. Materiał ten nie pozwalał na przyjęcie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy zawartych w uzasadnieniach decyzji i w konsekwencji - nie stanowił podstawy do nałożenia sankcji administracyjnej w postaci administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego jako zarządzającego transportem za stwierdzone w toku postępowania przez organ naruszenia prawa, dokonane w dniu kontroli tj. [...] października 2019 r.

Z powyższych względów Sąd uznał skargę za zasadną. Rozpoznając sprawę ponownie organy przeprowadzą uzupełniające postępowanie dowodowe zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez Sąd wzbogacając zebrany dotychczas materiał dowodowy przede wszystkim o dowód z przesłuchania skarżącego – J. S. oraz przedsiębiorcy transportowego – M. Z. na okoliczność czasu trwania współpracy oraz pełnionej funkcji zarządzającego transportem w rozumieniu rozporządzenia 1071/2009. Ponadto organy w razie wątpliwości w zakresie stanu faktycznego zobowiązane będą przeprowadzić kolejne dowody mające na celu ustalenie czasookresu współpracy pomiędzy ww. osobami. W tym też zakresie mogą m.in. wystąpić do ZUS o uzyskanie informacji za jakie okresy współpracy były opłacane składki z tytułu umowy o zarządzanie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku i uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego, jak i organu I instancji.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie Sądu o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.