Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1451/21 w sprawie ze sprzeciwu Spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1451/21 oddalił sprzeciw Spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. J.G. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w [...] o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości i zapłatę odszkodowania za parcelę nr [...] położoną w [...], obręb [...], która przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa była własnością jej rodziców M. i J. K.. Wniosek ten został uzupełniony o kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., sygn. akt [...].

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółki [...] S.A. w rejonie ul. [...], obecnie ozn. geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, k.m. [...] obr. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W wyniku złożonego przez J.G. odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. J.G. doprecyzowała swoje żądanie, wskazując, że "wnioskuję o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nr [...], która obecnie jest [...] o pow. [...] ha (karta mapy [...]), obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...], która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Wskazała również, że ukazały się w Internecie ogłoszenia o przeznaczeniu przez Spółkę [...] S.A. działki [...] na potrzeby wybudowania i eksploatacji farmy fotowoltaicznej oraz o jej sprzedaży.

Decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu J.G. nieruchomości położonych w [...], stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa o numerach ewidencyjnych: [...] (księga wieczysta [...]) - w użytkowaniu wieczystym Spółki [...] S.A. i działki nr [...] (księga wieczysta [...]) - w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. W uzasadnieniu powołał się na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] oraz wskazał, że w wykazie działek stanowiącym załącznik do decyzji figuruje działka [...] (obecnie część działki [...] w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o.), która powstała z podziału działki pierwotnej nr [...], natomiast działka [...] (z tegoż podziału - wykaz zmian gruntowych [...]) i weszła w skład działki [...], a przedmiotowy teren stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym początkowo [...] Spółki [...], następnie [...] S.A. z siedzibą w [...], a obecnie Spółki [...] S.A. z siedzibą w [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji J.G. podała, iż cel wywłaszczenia nie został spełniony, dlatego na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami domaga się zwrotu nieruchomości bądź też wypłaty odszkodowania w związku z nowym jej właścicielem.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 9a oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] maja 2021 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając w pierwszej kolejności zidentyfikowanie obszaru wywłaszczonej nieruchomości w zmienionym, aktualnie istniejącym stanie geodezyjnym, w celu ustalenia, czy i dokładnie w jakiej części mieści się w nim wnioskowana do zwrotu działka, oraz czy w tym zakresie istotnie zachodzi przeszkoda do prowadzenia postępowania zwrotowego wynikająca z przesłanek określonych w art. 229 u.g.n., a jeżeli nie, to zalecił konieczność zbadania działań podjętych na tej nieruchomości po jej wywłaszczeniu i ustalenie, czy mieszczą się one w celu, na jaki została wywłaszczona. Ponadto zaznaczył, że organ I instancji ma ponownie uzupełnić materiał dowodowy poprzez uwierzytelnienie zgromadzonych dokumentów (w tym postanowienia spadkowego wykazującego interes prawny wnioskodawczyni) oraz włączyć do akt wszystkie dokumenty, na które będzie powoływał się w nowej decyzji, tak aby możliwa była kontrola podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Dodatkowo, w nowej decyzji organ I instancji w sposób precyzyjny i jasny określi okoliczności faktyczne uznane za udowodnione oraz dowody, w oparciu o które poczynił istotne w sprawie ustalenia tak, aby nowe rozstrzygnięcie czyniło zadość wymaganiom przewidzianym w art. 107 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła Spółka [...] S.A. z siedzibą w [...]. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 w związku z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu, iż kopalnia na działce rozpoczęła działalność wydobywczą w dniu [...] maja 1960 r. i zlokalizowała tam osadniki wód dołowych i mułowe, które są urządzeniami wchodzącymi w skład funkcjonującego przedsiębiorstwa, dlatego w sprawie nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jak też nastąpiło przedawnienie złożonego w sprawie wniosku, a samo brzmienie art. 229 u.g.n. wskazuje, iż decyzja o stwierdzeniu nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa ma charakter deklaratoryjny, stąd też zwrot nieruchomości nie przysługuje mimo, iż stwierdzenie użytkowania wieczystego nastąpiło w dniu [...] grudnia 1998 r., bowiem przesłanki do zastosowania tej instytucji istniały już przed dniem [...] stycznia 1998 r. Zadaniem Wojewody [...] było wyłącznie uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, a nie eliminacja z obiegu prawnego decyzji organu I instancji. Brak wykazania w zaskarżonej decyzji i to w sposób przekonywujący koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy skutkować powinien jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie, w którym uczestnik postępowania jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...].

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda[...] wniósł o jego oddalenie i rozpatrzenie w trybie uproszczonym.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesiony w sprawie sprzeciw. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że słusznie Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji, bowiem w jego ocenie organ I instancji nie dysponował kompletnym materiałem dowodowym, który posłużyłby ustaleniu niewadliwego stanu faktycznego sprawy i podjęciu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Organ I instancji nie uzasadnił bowiem z czego wynikają rozbieżności w numeracji działek ([...]). Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] w wyniku scaleń i podziałów składa się z działek nr [...], [...], [...], [...] oraz częściowo z działki nr [...]. Sąd wskazał, iż z częściowo uzupełnionego materiału sprawy wynika, że właścicielem działki [...] w 2011 r. był J.G. (odpis z księgi wieczystej nr [...] z [...] grudnia 2011 r.), co z kolei wskazywałoby, że nie cała parcela [...] podlegała wywłaszczeniu. Tak też określono w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1956 r. "wywłaszcza się na rzecz Państwa - część nieruchomości o pow. [...] ha". Brak wyjaśnienia tej kwestii jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, w dalszym ciągu w materiale dowodowym sprawy brak jest dokumentacji geodezyjnej w postaci wykazów zmian gruntowych pozwalających na prześledzenie kolejnych podziałów i scaleń spornej nieruchomości. W treści orzeczenia z dnia [...] stycznia 1956 r. wskazano, że wywłaszczeniu podlegała część nieruchomości oznaczonej jako parcela [...]. Z wyciągu zmian gruntowych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] [...] wynika, że parcele [...] podzielono na działki: [...] (Skarb Państwa Polskiego - [...]) i [...] (K.J. i M.).

Sąd I instancji zaznaczył również, że w znajdującej się w aktach decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] 1-go Maja w [...] - na którą organ I instancji powołał się stwierdzając spełnienie przesłanki określonej w art. 229 u.g.n. - mowa jest o działce [...] (pozycja [...] wykazu stanowiącego załącznik do decyzji), nie ma wymienionej działki [...], do której odnosi się organ I instancji, wskazując, że weszła w skład działki [...], będącej przedmiotem wniosku strony. Zmiany geodezyjne wywłaszczonej części działki [...] oraz odpowiadające temu obszarowi aktualne oznaczenie geodezyjne w ocenie Sądu I instancji, nie znalazły odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym.

W konkluzji Sąd uznał, że decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2021 r. została wydana z naruszeniem zasad postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy także wyraźnie wskazał, że z uwagi na brak dokumentacji geodezyjnej i tym samym niezidentyfikowanie obszaru wywłaszczonej nieruchomości w zmienionym, aktualnie istniejącym stanie geodezyjnym nie sposób ustalić, czy w ogóle, a jeżeli tak, to dokładnie w jakiej części mieści się w nim wnioskowana do zwrotu działka, oraz czy w tym zakresie istotnie zachodzi przeszkoda do prowadzenia postępowania zwrotowego wynikająca z przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. Stąd też kwestia określenia wywłaszczonej nieruchomości w obecnym stanie geodezyjnym determinuje również ustalenie kręgu stron postępowania. Zmiany geodezyjne wywłaszczonej części działki [...] oraz odpowiadające temu obszarowi aktualne oznaczenie geodezyjne, a tym samym twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Ponadto, po doprecyzowaniu wniosku przez wnioskodawczynię i wskazaniu przez nią, że domaga się zwrotu części działki [...] (w granicach dawnej parceli [...]) oraz zawiadomieniu o ponownym prowadzeniu postępowania w tym zakresie orzekł odnośnie aktualnych działek [...] i [...], nie wyjaśniając dlaczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka", "skarżąca kasacyjnie"). Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił sprzeciw i zaakceptował bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie spawy do ponowne go rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

3. zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła szczegółową argumentację świadczącą w jej ocenie o zasadności podniesionego zarzutu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazać należy, że nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Zauważyć trzeba, że podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił 151a P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3). Wobec powyższego uznać należy, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem przepis ten odnosi się do skarg na decyzje lub postanowienia inne niż wydane w oparciu o art. 138 § 2 P.p.s.a.

W dalszej kolejności rozważenia wymaga, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż Wojewoda [...] skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie.

Z zaskarżonego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jednoznacznie wynika, że organ I instancji zaniechał ustaleń m.in. w zakresie rozbieżności dotyczących wskazanych w decyzji Starosty [...] numerów działek. Brak jest też dokumentacji geodezyjnej w postaci wykazów zmian gruntowych pozwalających na prześledzenie kolejnych podziałów i scaleń spornej nieruchomości. Nie ustalono czy do działki nr [...], powstałej z podziału wywłaszczonej działki [...] ma zastosowanie art. 229 u.g.n. Ponadto brak uwierzytelnienia zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz nie załączenie ich do akt sprawy powoduje, że organ odwoławczy musiałby przeprowadzić samodzielnie całe postępowanie dowodowe, co przekraczałoby ramy postępowania uzupełniającego. Sąd I instancji wyjaśnił również, że brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie skutkuje tym, że organ odwoławczy nie dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do ustalenia jaka część działki J.G. została wykorzystana pod realizację celu wywłaszczenia.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzut skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.