Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i wspólnicy Sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1210/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i wspólnicy Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 kwietnia 2025 r., nr 603/OPO/2025 w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 17 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1210/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie odmówił skarżącej S. Spółka z o.o. i wspólnicy Sp. k. z/s w W. (Spółka) wstrzymania wykonania zaskarżonej do tegoż sądu decyzji Wojewody Mazowieckiego z 11 kwietnia 2025 r., nr 603/OPO/2025 w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu w/w postanowienia wskazano, że Spółka w skardze na w/w decyzję Wojewody Mazowieckiego wniosła o wstrzymanie jej wykonania w związku z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wniosek nie zawierał dodatkowego uzasadnienia i nie zostały także do niego dołączone żadne dokumenty źródłowe.

Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie uprawdopodobniono okoliczności warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Brak uzasadnienia wniosku uniemożliwiał temuż sądowi dokonanie oceny wystąpienia przesłanek warunkujących zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji, czyli stwierdzenie czy w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub/i zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków. W konsekwencji sąd I instancji nie miał możliwości stwierdzenia, czy i jakie negatywne skutki mogą wystąpić w razie wykonania zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że ingerencja w prawo inwestora do realizowania inwestycji może się odbyć jedynie w oparciu o udokumentowane naruszenie indywidualnego interesu strony przeciwnej. Powoływanie się na ogólne niedogodności, które nie przekraczają normy - rozumianej jako podobne okoliczności w innych tego typu inwestycjach, nie wyczerpuje przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa).

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, wnosząc o:

1. jego uchylenie postanowienia i rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ponownie – z uwzględnieniem zarzutów zażalenia;

2. powołanie biegłego sądowego w zakresie analizy architektonicznej przysłaniania działki nr [...], której właścicielem jest skarżąca;

3. zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuca naruszenie:

1. art. 61 § 3 Ppsa, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, mimo że wykonanie tej decyzji grozi istotną szkodą dla interesu prawnego skarżącej oraz może spowodować trudne do odwrócenia skutki;

2. zasadę proporcjonalności i ochrony interesu prawnego strony, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i orzecznictwa sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu zażalenia podnosi się, że realna groźba powstania trudnych do odwrócenia skutków decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy realizacji inwestycji ingerującej bezpośrednio w interes prawny skarżącą, jako właściciela sąsiedniej nieruchomości. W przypadku rozpoczęcia lub kontynuacji prac budowlanych na podstawie tej decyzji, dojdzie niezaprzeczalnie do nieodwracalnej ingerencji w otoczenie nieruchomości skarżącej oraz naruszenia jej prawa do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem.

W przekonaniu skarżącej sąd I instancji w sposób lakoniczny i powierzchowny ocenił te okoliczności, ograniczając się wyłącznie do formalnej analizy przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, bez należytej analizy skutków dla interesu prawnego strony, w tym przede wszystkim nie zbadał kluczowej dla sprawy analizy architektonicznej przysłaniania działki nr [...], której właścicielem jest skarżąca. Jej zdaniem w realiach niniejszej sprawy wstrzymanie wykonania decyzji nie sparaliżowałoby prowadzenia inwestycji na czas nieokreślony, a jedynie do czasu rozpoznania zasadności skargi. Tymczasem natychmiastowe wykonanie decyzji i rozpoczęcie inwestycji doprowadzić może do nieodwracalnych skutków, które naruszą w sposób jednoznaczny interesy skarżącej.

W odpowiedzi na zażalenie – uczestnik postępowania – T. S.A. z siedzibą w W. (inwestor), wniosła o jego oddalenie. Inwestor uznaje zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 61 § 3 Ppsa za bezzasadny, eksponuje prawo inwestora do wykonania ostatecznego pozwolenia na budowę. Podniesiono w odpowiedzi na zażalenie, że analiza przesłaniania została wykonana na etapie projektu budowlanego, a żaląca się Spółka nie wskazuje na w jakim zakresie miałaby ta analiza być wadliwą. Skarżąca miała nie uprawdopodobnić przesłanek udzielenia jej ochrony tymczasowej, nadto skutki faktyczne pozwolenia na budowę są – co do reguły – odwracalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 Ppsa, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że to na stronie skarżącej spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Niewystarczające jest zatem przytoczenie w uzasadnieniu wniosku okoliczności, które jako tzw. normalne następstwa realizacji zaskarżonego aktu mogą pojawić się na etapie jego wykonywania. Wniosek powinien zostać poparty stosownymi argumentami pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu znajduje oparcie w art. 61 § 3 Ppsa.

W niniejszej sprawie skarżąca domagała się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Prawidłowo uznał sąd pierwszej instancji, że wniosek skargi o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawierał jakiejkolwiek argumentacji, która mogłaby prowadzić do jego uwzględnienia. Nie wystarczy bowiem samo wskazanie w ogólności, że brak wstrzymania wykonalności decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki, poprzez rozpoczęcie inwestycji na podstawie projektu budowlanego, którego realizacja spowoduje naruszenie prawnie chronionych interesów prawnych właścicieli sąsiednich nieruchomości, oraz wywoła skutki w postaci pojawienia się budynków, których doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, w razie uwzględnienia złożonej skargi, po jego ukończeniu, mogłoby być trudne do osiągnięcia lub wręcz niemożliwe. Na podstawie takiej argumentacji brak jest podstaw do wyprowadzenia wniosku, że realizacja przedmiotowej inwestycji prowadzi do powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto podkreślić należy, że rozważając kwestię udzielenia stronie skarżącej ochrony tymczasowej nie można jej łączyć z oceną trafności zarzutów samej skargi, ustawodawca nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję (por. motywy uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., I GSP 1/07, ONSAiwsa 2007, nr 4, poz. 77).

Kwestia spodziewanego wskutek realizacji inwestycji przesłaniania nieruchomości uczestnika postępowania nie mogła stanowić okoliczności uzasadniającej wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Skarżąca nie odniosła się do konkretnych okoliczności wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wobec niej, a wobec osób trzecich – inwestora. Tymczasem skarżąca winna odnieść się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do niej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa, powinny bowiem dotyczyć samego wnioskodawcy, gdyż oceniając przesłanki do zastosowania ww. przepisu, sąd decyduje, czy brak zastosowania ochrony tymczasowej rzeczywiście zagraża uzasadnionym interesom stron skarżących. Ryzyko wyrządzenia im znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków powinno być przy tym realne i poparte obiektywnymi okolicznościami. Ewentualne uchylenie pozwolenia na budowę przez sąd administracyjny wiąże się ze skutkami, jakie miałyby dotyczyć inwestora, a nie stron skarżących.

Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2025, poz. 418), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącej sąd może uzależnić od złożenia przez nią kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Zaakcentować też trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego.

Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa (por. postanowienie NSA z 22 czerwca 2016 r., II OZ 643/16, LEX nr 2071058). Takich – w ocenie Sądu w tym składzie – skarżąca nie wykazała. Tym samym nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP.

Chybiony z gruntu jest wniosek żalącej się Spółki o powołanie biegłego sądowego – w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalne przeprowadzenie takiego środka dowodowego (por. art. 106 § 3 Ppsa).

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Ppsa, oddalił zażalenie.