Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1373/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. nr CXII/3037/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze" 1) uchyla zaskarżony wyrok w części, w jakiej stwierdzono nieważność § 7 ust. 14 pkt 2 oraz § 12 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie oddala skargę; 2) w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1373/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 14 czerwca 2023 r. nr CXII/3037/23 (dalej: uchwała, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 14 pkt 1-3 oraz § 12 ust. 1 pkt 5 (pkt I.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada, organ) podjęła 14 czerwca 2023 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 733 ze zm.; dalej: u.w.r.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej: u.g.n.) na całym terenie objętym planem; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n., także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3) art. 46 ust. 1-2 u.w.r. w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1648 ze zm.; dalej: p.t.) oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2023 r., poz. 57; dalej: ustawa o informatyzacji) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE); 4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.; dalej: p.p.) w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 7 ust. 14 pkt 1-3 i § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem sąd wojewódzki stwierdził, że zarzuty skargi są zasadne. W pierwszej kolejności podano, że strona skarżąca wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 u.w.r.

Następnie stwierdzono, że formalny proces sporządzania i uchwalania uchwały był prawidłowy. Wszystkie czynności nakazane przepisem art. 17 u.p.z.p. zostały przeprowadzone.

W ocenie WSA w Krakowie analiza przepisów § 7 ust. 14 pkt 1-3 oraz § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały prowadzi do wniosku, że naruszają one obiektywny porządek prawny, w szczególności wynikający z art. 46 ust. 1 u.w.r.

Wyjaśniono, że wprowadzony w § 7 ust. 14 pkt 1 uchwały całkowity zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu narusza przepis art. 46 ust. 1 u.w.r.. Zaznaczono, że powierzchnia obszaru objętego planem wynosi 235,40 ha (§ 1 ust. 3 uchwały). Podniesiono, że organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że obszar planu, z wyjątkiem niewielkich skrawków terenu, mieści się w Bielańsko-Tynieckim Parku Krajobrazowym (§ 8 ust. 1 tekstu uchwały) i jest objęty silną formą ochrony przyrody. Dalej, że na obszarze objętym planem nie zakazano lokalizowania urządzeń i obiektów budowlanych odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a jedynie ograniczono ich wysokość do wartości określonej w wydzielonych ze względu na przeznaczenie terenach.

Sąd wojewódzki zaznaczył jednak, że lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej i to tylko w postaci urządzeń technicznych na obiektach budowlanych, dopuszczono jedynie w terenach U.4 i U.6, stanowiących minimalny ułamek obszaru objętego planem - jak wynika z rysunku planu - są one zupełnie niezabudowane. Zatem, nadużyciem jest twierdzenie, że plan ogranicza jedynie wysokość urządzeń. Podano, że do czasu wybudowania w terenach U.4 i U.6 zabudowy usługowej ustalenia planu uniemożliwiają lokalizację jakichkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a to w sposób oczywisty narusza art. 46 ust.1 u.w.r..

Wyjaśniono, że istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r. było stworzenie możliwości zapewnienia jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy.

Zdaniem sądu pierwszej instancji kwestionowany § 7 ust. 14 uchwały nie jest legalny. Wskazano, że wprowadzane do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zakazy i ograniczenia w lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, tylko wtedy mogą być uznane za legalne, gdy służą ochronie bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, środowiska, przyrody, zdrowia czy też zabytków. W ocenie WSA w Krakowie organ nie wykazał, aby zakaz ten służył jakiemukolwiek z tych celów. Dalej, że zakaz lokalizacji urządzeń służących zapewnieniu tej dostępności w terenach mieszkaniowych i usługowych jest jawnie sprzeczny z celami u.w.r. i musi wiązać się z upośledzeniem tych terenów w wysokiej jakości sygnał telekomunikacyjny.

Dalej podniesiono, że kwestionowany zapis dyskryminuje inwestycje radiofonii komórkowej względem urządzeń podobnych, takich jak słupy elektryczne (np. wysokiego napięcia) lub inne urządzenia podobnego przeznaczenia, które w tych terenach (podobnie jak w terenach mieszkaniowych) można zgodnie z planem realizować. Zaznaczono, że w kontrolowanej uchwale w § 7 ust. 9 ustalono, że przy uwzględnieniu przepisów ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1235 ze zm.), dopuszcza się lokalizowanie obiektów lub urządzeń budowlanych, o wysokości zabudowy: 1) przekraczającej wartości rzędnych, o których mowa w ust. 6 lub ust. 7, 2) nie wyższej niż wielkości określone dla danego obiektu lub urządzenia budowlanego w § 16 - § 33, jeżeli nie stanowią niedopuszczalnego zagrożenia dla ruchu statków powietrznych. Nadto, z § 27 i 28 uchwały wynika, że w terenach rolniczych, w których wprowadzono zakaz realizacji budynków, dopuszczono zabudowę w postaci obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd wojewódzki w pełni podzielił pogląd zaprezentowany w skardze, że stacja bazowa, by mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji, także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Dlatego też § 7 ust. 14 pkt 2 i 3 uchwały również uznano za naruszające art. 46 ust. 1 u.w.r..

W ocenie sądu pierwszej instancji na uwzględnienie zasługują także zarzuty dotyczące nielegalności zapisu zamieszczonego w § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały, statuującego jako ogólną zasadę obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczącą całego obszaru planu - "zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych". Wskazano, że powyższe postanowienie planu jest niejasne. Podano, że w uchwale nie zawarto definicji użytego w nim określenia. Ponadto, posłużenie się tym pojęciem w § 12 pkt 5 uchwały nie spełnia wymogów poprawnej legislacji, a naruszenie to należy uznać za istotne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie:

1) art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.; dalej: k.p.c.) w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowiącego wynik pominięcia istotnej okoliczności sprawy, iż obszar planu: znajduje się w przeważającej części w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajowego ustanowionego uchwałą nr VII/64/19 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 25 marca 2019 r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2019 r. poz. 2849; dalej: uchwała w sprawie PK), a w niewielkiej części w otulinie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego (§ 8 ust. 1 i ust. 2 uchwały); w całości objęty jest Planem Generalnym Lotniska Kraków-Balice na lata 2016-2036, zatwierdzonym 26 listopada 2018 r. przez Ministra Infrastruktury, co zdeterminowało rozwiązania zawarte w treści zaskarżonego planu: w § 7 ust. 14 pkt 1 uchwały, wprowadzającego zakaz wolnostojących masztów w zakresie łączności publicznej; dopuszczenie w § 7 ust. 14 pkt 2 uchwały lokalizowania na obiektach budowlanych urządzeń z zakresu łączności publicznej w wyznaczonych terenach zabudowy usługowej; wprowadzenie na etapie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej wymogów uwzględnienia wskaźnika maksymalnych wysokości zabudowy na podstawie § 7 ust. 14 pkt 3 uchwały;

b) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, poprzez: brak uzasadnienia oceny ze str. 19 uzasadnienia, iż anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na konstrukcjach wsporczych, podczas gdy technicznie możliwe i stosowane w praktyce są rozwiązania polegające na montowaniu takich anten na dachach budynków; lakoniczność uzasadnienia stwierdzenia ze str. 19 uzasadnienia, iż określenie maksymalnej wysokości zabudowy określonego rodzaju zabudowy ma związek z cechami tej zabudowy i może nie być adekwatne do obiektów z zakresu łączności publicznej, podczas gdy określona wysokość zabudowy nie wyklucza możliwości lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych z wykorzystaniem innych dostępnych technologii;

c) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: p.u.s.a.) poprzez przyjęcie jako podstawy oceny zakwestionowanych zapisów planu miejscowego kryterium celowości, zamiast kryterium legalności;

d) art. 147 § 1 in principio p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi w zakresie pkt I. formuły sentencji, pomimo że kontrolowana uchwała jest zgodna ze studium, nie przekracza granic władztwa planistycznego oraz nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego;

2) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 1 in principio w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie: polegające na błędnej ocenie, że § 7 ust. 14 pkt 1 miejscowego planu ustanawia całkowity zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu, podczas gdy przepis ten określa wyłącznie zasady oraz warunki lokalizacji urządzeń celu publicznego z zakresu łączności publicznej, lecz nie umożliwia lokalizacji tego typu urządzeń na całym obszarze planu, a przyjęte w planie miejscowym zasady oraz warunki lokalizacji urządzeń celu publicznego z zakresu łączności publicznej znajdują swoje uzasadnienie w cechach obszaru oraz we władztwie planistycznym jako wyłącznej kompetencji gminy do kształtowania zasad i warunków zabudowy terenu; polegające na błędnej ocenie, że § 7 ust. 14 pkt 2 miejscowego planu pozornie tylko umożliwia lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej, podczas gdy planowanie przestrzenne polega na kształtowaniu zasad zabudowy i zagospodarowania terenu na przyszłość, a fakt, że tereny U.4 oraz U.6 aktualnie nie są zabudowane nie oznacza, że taki stan się nie zmieni, zwłaszcza wobec postępującej rozbudowy lotniska Kraków-Balice; polegające na błędnej ocenie, że ograniczenie z § 7 ust. 14 pkt 3 miejscowego planu nakazujące przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej uwzględniać ustalone w planie maksymalne wysokości zabudowy, może nie być adekwatne do takich obiektów;

b) art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587; dalej: rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię skutkującą wykluczeniem obligatoryjnego elementu planu i przyjęciem, że ustanowienie w planie miejscowym nakazu uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych w zakresie sytuowania m.in. urządzeń z zakresu telekomunikacji stanowi naruszenie zasad prawidłowej legislacji, podczas gdy zakwestionowany przepis § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały odwołuje się do zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zgodnie z wymogiem ustawodawcy.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna w części zasługiwała na uwzględnienie (§ 7 ust. 14 pkt 2 oraz § 12 ust. 1 pkt 5 planu). W pozostałej części natomiast rozstrzygnięcie sądu wojewódzkiego jest prawidłowe i skarga kasacyjna w zakresie § 7 ust. 14 pkt 1 i 3 planu została oddalona.

Przede wszystkim niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 46 ust. 1 u.w.r. w zakresie ustaleń faktycznych i pominięcie w tych ustaleniach faktu, że obszar planu znajduje się w przeważającej części w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajowego, w niewielkiej części w otulinie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, natomiast w całości objęty jest Planem Generalnym Lotniska Kraków-Balice na lata 2016-2036, zatwierdzonym 26 listopada 2018 r.

W myśl art. 233 § 1 k.p.c.: "Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.". Przepis ten, według art. 106 § 5 p.p.s.a., jak również inne przepisy k.p.c. regulujące postępowanie dowodowe, mają odpowiednie zastosowanie do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ten zaś stanowi, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Jednocześnie stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w zakresie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie akt sprawy, zaś wyjątek w tym względzie został przewidziany w cytowanym wyżej art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd wojewódzki orzekał na podstawie akt planistycznych przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę i z nich wynikało, jak również z samego tekstu planu oraz rysunku, że plan znajduje się w strefie oddziaływania lotniska oraz w granicach w/w form ochrony przyrody. Przy czym w tym ostatnim względzie należy stwierdzić, że z uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z 25 marca 2019 r. w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego nie wynika zakaz lokalizacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych. W uchwale wprowadzono co prawda w § 3 ust. 1 pkt 1 zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) z dniem 4 czerwca 2022 r. instalacje te zostały usunięte z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Jednocześnie nie zawarto w rozporządzeniu zmieniającym przepisów przejściowych odnośnie do procedury planistycznej, co oznacza zastosowanie norm aktualnie obowiązujących.

Jednocześnie kwestia objęcia planu tymi formami ochrony była znana w trakcie procedury oraz w dacie uchwalania planu i nie wymagała jakiegokolwiek dodatkowego postępowania dowodowego. Toż samo należy odnieść do faktu występowania lotniska Balice. Mianowicie z § 3 pkt 1 i 2 planu wynika fakt uwzględnienia Planu Generalnego Lotniska Kraków - Balice, tak samo z § 5 ust. 3, § 7 ust. 6, 7, 9-13, jak i innych norm planu.

W zakresie naruszenia pozostałych przepisów procesowych, to należy stwierdzić, że doszło w pewnym zakresie do ich naruszenia, ale owo naruszenie miało charakter wtórny wobec naruszenia przepisów materialnych.

Zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie zarzuca bezpodstawne uznanie, że ustanowiony w § 12 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych w zakresie sytuowania m. in. urządzeń z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji, ma charakter blankietowy, wykracza poza materię uregulowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie nie spełnia standardów prawidłowej legislacji. NSA nie dostrzega podstaw do zakwestionowania ww. unormowań uchwały, w brzmieniu: "Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu, ustala się: (...) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych". W ocenie NSA przepis ten ma charakter informacyjny i nie wprowadza nowych nakazów bądź zakazów określonego kształtowania przestrzeni, dlatego – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – należało przyjąć, że pozostawienie tego przepisu w obrocie prawnym nie prowadzi do żadnych negatywnych skutków w zakresie możliwości zagospodarowania terenu i umieszczania tam stacji bazowych, masztów, anten, czy innych urządzeń telekomunikacyjnych (por. wyroki NSA z 15 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1226/24; z 9 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 433/25; z 28 stycznia 2026 r. sygn. akt II OSK 594/25). Analizowany przepis uchwały nie naruszył także zasady prawidłowej legislacji, wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego, która nakazuje, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki. Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide wyrok NSA z 10 marca 2026 r. sygn. akt II OSK 731/25). Dokonując oceny kwestionowanego przepisu zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem ww. kryteriów, NSA nie znalazł podstaw do przyjęcia, że narusza on zasadę poprawnej legislacji. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 3 rozporządzenia okazał się w tym zakresie uzasadniony.

Jako zasadny uznano także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie, w jakim sąd wojewódzki stwierdził nieważność § 7 ust. 14 pkt 2 planu. Przepis ten w terenach planistycznych U.4 i U.6 dopuścił lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej, takich jak anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych. Ograniczeniem dla inwestycji telekomunikacyjnych jest przyjęcie usytuowania tych urządzeń na obiektach budowlanych, co jest równoznaczne z wyłączeniem na terenie U.4 i U.6 lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej. Skarżący kasacyjnie podniósł, że ze względu na planowaną rozbudowę lotniska Balice zostały wyznaczone tereny U.4 i U.6, na których po wybudowaniu obiektów, mają zostać w przyszłości zamontowane urządzenia z zakresu łączności publicznej. Taki kierunek rozwoju infrastruktury jest spójny z celami planu tj. stworzenia infrastruktury towarzyszącej i obsługującej rozbudowywane lotnisko Balice (§ 3 pkt 1 i 2 planu). W konsekwencji lokalizacja tego rodzaju urządzeń na obiektach budowlanych - ze względu na lokalizację tego obszaru pod cele rozbudowy lotniska – nie naruszyła art. 46 ust. 1 u.w.r.

Z art. 46 ust. 1 u.w.r. wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1020/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14, wyrok NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1814/17). Przepisy planu nie tylko nie mogą zakazywać tego rodzaju inwestycji, ale także w taki sposób winny zostać sformułowane, aby było możliwe ich efektywne, nie zaś hipotetyczne lokalizowanie. Podyktowane jest to rozwojem cywilizacyjnym. Rozwój bowiem sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego daleko idące ograniczenie władztwa planistycznego gminy (art. 1 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w zw. z art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – tak wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2818/20. Niemniej nie oznacza to generalnego wyłączenia przepisów u.p.z.p., kształtujących planistyczne uprawnienia organów gminy. Innymi słowy w szczególnych sytuacjach plan może ograniczyć, ale nie całkowicie wykluczyć, lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku jednostek planistycznych U.4 i U.6. Z tego względu zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 in principio w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 u.w.r. okazał się uzasadniony w przypadku normy § 7 ust. 14 pkt 2 planu. Dopuszczono bowiem lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale z ograniczeniem, które jest uzasadnione w świetle uwarunkowań faktycznych.

Z powyższych względów został uchylony zaskarżony wyrok w części, w jakiej

stwierdzono nieważność § 7 ust. 14 pkt 2 oraz § 12 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie oddalono skargę (pkt 1. sentencji). Natomiast w pozostałej części zasadnie WSA w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonego planu, tj. § 7 ust. 14 pkt 1 i 3. Pierwsza norma zakazuje lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej (pkt 1), druga natomiast nakazuje, aby przy lokalizacji uwzględnić ustalone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach (pkt 3).

W zakresie zakazu określonego w § 7 ust. 14 pkt 3 planu NSA podziela stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku. Przyjęte w planie ograniczenia wysokościowe w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) prowadzą w istocie do wykluczenia lokalizacji tych urządzeń na całym obszarze planu miejscowego, za wyjątkiem terenów U.4 i U.6.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że w § 7 ust. 14 pkt 3 planu Rada zawarła ograniczenie wysokościowe do ogólnie możliwej wysokości zabudowy na danym terenie dla urządzeń i obiektów dotyczących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Ponadto w ogólności ograniczenie wysokości anteny czy masztu na poszczególnych obiektach do takiej wysokości, jaką mogą mieć maksymalnie te obiekty, stanowi częstokroć o uniemożliwieniu posadowienia stacji bazowej spełniającej swoje zadania, to jest podającej sygnał w sposób efektywny. Należy pamiętać, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest akt prawa miejscowego, czyli źródło powszechnie obowiązującego prawa na danym terenie, które powinno być na tyle precyzyjnie i w sposób abstrakcyjny sformułowane aby gwarantować zgodnie z jego treścią (a nie dla pozoru) możliwości określonego sposobu zagospodarowania terenu. Nie są to standardy demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP, tym bardziej, że plan dopuszcza maksymalne wysokości zabudowy odpowiednio na poziomie 11 m, czy 12 m (zabudowa wielorodzinna czy usługi). Tak zaplanowana zabudowa z uwagi na jej wysokość, czy też ustanowione w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach – uniemożliwia zlokalizowanie takiej infrastruktury jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych (nie dotyczy to budynków planowanych w jednostce U.4 i U.6).

NSA stoi na stanowisku, że takie ograniczenie jest nadmierne i niedopuszczalne w odniesieniu do inwestycji z zakresu łączności publicznej, w tym obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych. Skarga kasacyjna nie podważyła bowiem tych ustaleń sądu pierwszej instancji, z których wynika, że stacja bazowa, by mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Wprowadzenie zatem w treści uchwały wymogu, że inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, czyli anteny lokalizowane na istniejących obiektach, musiały uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, w istocie zmierza do całkowitego wykluczenia ich lokalizacji na obszarze planu (vide wyrok NSA z 26 marca 2026 r. sygn. akt II OSK 2521/23).

Ze względów technologicznych i funkcjonalnych anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową. Z tych względów działanie sądu pierwszej instancji polegające na wyeliminowaniu § 7 ust. 14 pkt 3 z treści planu, było prawidłowe i nie stanowiło błędnej wykładni art. 46 ust. 1 u.w.r.

Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r. było zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Wprowadzane zatem do miejscowych planów zakazy i ograniczenia w lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, tylko wtedy mogą być uznane za legalne, gdy służą ochronie bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, środowiska, przyrody, zdrowia czy też zabytków. Skarżący kasacyjnie swoje stanowisko motywował dwiema okolicznościami: względami ochrony przyrody (Bielańsko-Tyniecki Park Krajobrazowy) oraz sąsiedztwem lotniska Kraków - Balice (Plan Generalny Lotniska Kraków-Balice na lata 2016-2036). Niewątpliwie lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej nie jest zakazane w świetle uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie Bialańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, co ustalono powyżej. Instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne nie stanowiły bowiem w dacie podjęcia uchwały przedsięwzięć znacząco mogących oddziaływać na środowisko, które jako takie są zakazane w parku krajobrazowym. Jednocześnie nie wykazano, aby ogólne cele ochrony parku, określone w § 2 uchwały miały priorytet nad ustanowioną w art. 46 ust. 1 u.w.r. zasadą ogólną dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zdaniem NSA zachowanie i kształtowanie różnorodnego i harmonijnego krajobrazu nie wyklucza możliwości lokalizacji masztów wolnostojących wobec konieczności efektywnego zapewnienia skomunikowania na obszarach, na których występuje zabudowa. Ze względu natomiast na te uwarunkowania krajobrazowe, konieczne jest dostosowanie warunków technicznych tych inwestycji do istniejących uwarunkowań przyrodniczych, co powinno nastąpić na etapie prac planistycznych, nie zaś poprzez generalne wykluczenie tego rodzaju inwestycji w planie (poprzez zakaz lokalizacji wolnostojących masztów).

Drugi z elementów, który zdeterminował wprowadzone zakazy, tj. zarówno wysokości, jak i zakazu lokalizacji wolnostojących masztów, to sąsiedztwo portu lotniczego Kraków-Balice. Niewątpliwie teren objęty planem znajduje się w sąsiedztwie lotniska Kraków - Balice i przy jego uchwalaniu lokalny prawodawca musiał uwzględnić wymogi bezpieczeństwa obsługi ruchu lotniczego wynikające z Planu Generalnego Lotniska Kraków-Balice. Jak wynika z tekstu planu oraz legendy do rysunku cały obszar planu znajduje się w granicy powierzchni ograniczającej przeszkody dla wartości 283 m n.p.m. dla istniejącej drogi startowej lotniska Kraków-Balice oraz w granicy powierzchni ograniczającej przeszkody dla wartości 284 m n.p.m. dla nowoprojektowanej drogi startowej lotniska Kraków - Balice (§ 5 ust. 3 planu). Jednocześnie plan przewiduje, że przy uwzględnieniu przepisów ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze dopuszcza się lokalizowanie obiektów oraz urządzeń budowlanych o wysokości zabudowy przekraczającej wartości rzędnych, o których mowa w ust. 6 (283 m n.p.m.) lub ust. 7 (284 m n.p.m.), a także nie wyższej niż wielkości określone dla danego obiektu lub urządzenia budowlanego w § 16 - § 33 - jeżeli nie stanowią niedopuszczalnego zagrożenia dla ruchu statków powietrznych. Oznacza to, że plan uwzględnił fakt położenia w zasięgu zarówno istniejącej, jak i nowoprojektowanej drogi startowej lotniska, poprzez odniesienie się do wysokości planowanych obiektów lub urządzeń budowlanych. W takim wypadku konieczne jest wyważenie między celem unormowań art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r., którym jest prawo do zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, a zasadą zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., zgodnie z którą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, a innymi wartościami, które w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględnić (art. 1 ust. 2 pkt 1-9 oraz pkt 11-13 u.p.z.p.). Oznacza to, że nie ma bezwzględnego priorytetu uprawnienie przedsiębiorcy do lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej w każdym miejscu objętym planem. Może ono doznać uzasadnionego ograniczenia ze względu na inne chronione dobra. W tej sytuacji jednak kluczowy jest zamysł prawodawcy, aby zagwarantować zarówno prawo do funkcjonowania infrastruktury z zakresu łączności publicznej, jak i to, aby nie było żadnego zagrożenia dla statków powietrznych. Tymczasem prawodawca wyeliminował jedną z tych wartości, ustanawiając zakaz lokalizacji masztów wolnostojących na całym terenie planu. Tymczasem właściwym zabiegiem winno być wprowadzenie ograniczeń w wysokości tego rodzaju obiektów, aby zagwarantować bezpieczeństwo w ruchu statków powietrznych, skoro w innej regulacji planu dopuszczono lokalizację obiektów budowalnych, jeżeli nie stanowią niedopuszczalnego zagrożenia dla ruchu statków powietrznych.

Oczywistym jest także, że żadna infrastruktura techniczna, a taką jest m. in. infrastruktura telekomunikacyjna nie może w jakikolwiek sposób zakłócać funkcjonowania infrastruktury lotniczej. Organ był zobowiązany do pogodzenia tych dwóch rodzajów wartości publicznych, a temu nie służył wprowadzony zakaz masztów wolnostojących oraz ograniczenia wysokości do ustalonych w planie wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. Przyjęte zakazy stanowią tym samym niedozwolone naruszenie art. 46 ust. 1 u.w.r. oraz art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna została uwzględniona w części tj. § 7 ust. 14 pkt 2 oraz § 12 ust. 1 pkt 5 planu (pkt 1. sentencji) na podstawie art. 188 p.p.s.a. i jednocześnie na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona jako nieuzasadniona. Natomiast w pozostałej części tj. § 7 ust. 14 pkt 1 i 3 planu, skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2. sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 i 207 § 2 p.p.s.a.