III OSK 19/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-17	
Data wpływu	2023-01-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Maciej Kobak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 4020/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4020/21 w sprawie ze skargi K.J. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 9 listopada 2021 r. nr BP/12/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz K.J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4020/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.J., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 9 listopada 2021 r., nr BP/12/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

K.J., wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2021 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii treści (skanu) wszystkich pisemnych umów zawartych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w lipcu 2021 r.

Pismem z dnia 6 października 2021 r. organ poinformował wnioskodawcę, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Jednocześnie organ wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca podniósł, że jego wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej.

Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, decyzją z dnia 9 listopada 2021 r., nr BP/12/2021, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p."), odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, podnosząc, że żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją przetworzoną. Jest ona jakościowo nową informacją i w celu udostępnienia musiałaby zostać przez organ specjalnie przygotowana. W chwili składania wniosku organ nie dysponował gotowymi dokumentami o udostępnienie, których wnosił wnioskodawca. Celem udostępnienia żądanych umów organ musiałby podjąć szerokie działania mające na celu wytworzenie materiałów/dokumentów odpowiadających treści złożonego wniosku. Zakres pracy niezbędny do przygotowania informacji publicznej w postaci zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu. Szef SKW stwierdził, że uwzględnienie wniosku wymaga nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z przeglądaniem, analizowaniem i kopiowaniem (skanowaniem) dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej, nieszablonowej analizy dokumentów, a także wykonywaniem szczegółowej, szerokiej anonimizacji. Nadto już samo ustalenie ilości umów zawieranych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa tej Służby jest informacją przetworzoną. Służba nie prowadzi bowiem rejestru wszystkich zawieranych umów.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 28 grudnia 2021 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi, dodatkowo podnosząc, że zaskarżona decyzja miała taki stopień ogólności, który de facto nie pozwalał na merytoryczne odniesienie się do kwestii przetworzenia

W piśmie z dnia 18 stycznia 2022 r. Stowarzyszenie [...] zgłosiła udział w charakterze uczestnika w postępowaniu zainicjowanym skargą K.J.

Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2022 r. Sąd dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postepowania.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I wskazał, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Zasadniczo wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom (także formalnym), albowiem nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Sytuacja wygląda jednak inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a. Na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przyjęto w orzecznictwie sądowym, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. W wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego został sformułowany w wiadomości elektronicznej, przesłanej do organu za pośrednictwem "zwykłej" poczty elektronicznej. W konsekwencji wniosek ten z oczywistych względów nie został własnoręcznie podpisany przez wnioskodawcę ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zgodnie zaś z art. 63 § 3a k.p.a., w brzmieniu obowiązującym na dzień składania wniosku, podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. W tej sytuacji uznając, że przepisy k.p.a. mają w pełni zastosowanie do decyzji określonych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ obowiązany był, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skoro Szef SKW zmierzał do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a mimo tego nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia braku formalnego wniosku, to uznać należało, że wniosek dotknięty brakiem podpisu nie był zdolny wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji.

W dniu 10 listopada 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdy decyzja organu z dnia 9 listopada 2021 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, a skarga podlega oddaleniu w całości;

2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p." w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że k.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji, w sytuacji gdy - zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – k.p.a. stosuje się do decyzji, o których mowa w ust. 1 (tj. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej), a więc stosowanie przepisów k.p.a. ograniczone jest jedynie do etapu wydawania decyzji oraz do etapu po wydaniu decyzji, tym samym przed wydaniem decyzji zastosowanie do prowadzonego postępowania znajdują wyłącznie przepisy u.d.i.p., które kompleksowo regulują kwestie w zakresie formy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co oznacza brak wymogu złożenia na nim własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (czy też kwalifikowanego podpisu elektronicznego), a jedynie - zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. organ był zobowiązany do oznaczenia w decyzji strony (wnioskodawcy) - a co też uczynił; tym samym Sąd winien dokonać oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji i oddalić w całości skargę;

3. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. art. 64 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest podaniem w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy przepisy u.d.i.p. w sposób kompleksowy regulują formę wniosku o udostępnienie informacji publicznej (tym samym nie stanową o szczególnych wymogach wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a wręcz dopuszczają jego złożenie także w formie ustnej), a obowiązek stosowania art. 64 § 2 k.p.a. (obowiązek wezwania do uzupełnienia braków formalnych) należy rozumieć wyłącznie w odniesieniu do tych elementów wniosku, które są konieczne do wydania decyzji administracyjnej, tj. w zakresie o jakim mowa w przepisie art. 107 § 1 k.p.a., a który w pkt 3 stanowi o obligatoryjnym oznaczeniu w decyzji strony - co organ w niniejszej sprawie uczynił;

4. art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na rozgraniczeniu dwóch form złożenia wniosku w zależności od wydanego przez organ rozstrzygnięcia (tj. udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), podczas gdy wskazany przepis ustanawia jedną formę złożenia wniosku niezależnie od dalszego toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.J. wniósł o jej oddalenie, jako nieznajdującej uzasadnionych podstaw oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania - stąd w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W przedmiotowej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji, a więc ustalenia, że zaskarżona decyzja z dnia 9 listopada 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji – jest dotknięta wadą nieważności postępowania, ponieważ organ wydał tę decyzję rozpoznając wniosek, który nie był podpisany przez wnioskodawcę.

Na wstępie należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi, WSA w Warszawie nie postawił tezy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi podanie w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Takie stanowisko w ogóle nie znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Natomiast Sąd I instancji, odwołując się do licznego stanowiska sądów administracyjnych wskazał, że w zakresie stosowania art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania błędów formalnych w trybie statuowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Wydanie zatem decyzji w sytuacji, gdy wniosek był niepodpisany oznacza, że decyzja jest dotknięta wadą nieuważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (s. 6 uzasadnienia). Powyższe stanowisko WSA w Warszawie jest prawidłowe.

Wskazać należy, że podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia była już przedmiotem ocen prawnych sądów administracyjnych i aktualnie jest bezsporna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kwestii procedury załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w bardzo organicznym zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), stanowiąc, że mają one zastosowanie jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. To oznacza wyłączenie stosowania kodeksu postępowania administracyjnego do etapów postępowania poprzedzających etap zmierzający do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - a także postępowania, które finalizuje się udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Użyte przez prawodawcę w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. sformułowanie "do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego" oznacza nie tylko konieczność stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się expressis verbis do decyzji administracyjnej jako formy działania administracji (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących proces wydawania decyzji.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż to uregulowania tego aktu normatywnego decydują o trybie postępowania w tego rodzaju sprawach. Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie - wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, zobowiązujący organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenie całego materiału dowodowego zgodnie z przepisami k.p.a., tj. w sposób pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie rzetelnego postępowania odwoławczego.

Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, na który powołał się Sąd I instancji, wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, z 22 czerwca 2018 r., I OSK 2957/17; z 12 kwietnia 2023 r., III OSK 2093/21; z 2 września 2025 r., III OSK 113/25, LEX nr 3907974.).

Z wyłożonych względów nie można zasadnie twierdzić, iż wyrok Sądu I instancji narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 64 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.