II SA/Łd 769/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-12-07	
Data wpływu	2021-09-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 809/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1913; art. 11 ust. 2; Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 1 ust. 1 art. 2 ust. 1 art. 4 ust. 1 ust. 3 art. 6; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi O.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej – O. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] r. w sprawie odmowy udostępnienia O. N. informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że O. N. w dniu 31 marca 2021 r. wniosła o udostępnienie - w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz.2176 ze zm.):

1) kopii umowy bądź umów zawartych pomiędzy Województwem [...], a A spółką z o. o. w W., w sprawie świadczenia usług przewozów kolejowych w latach 2017-2020;

2) kopii aneksów do umów zawartych pomiędzy Województwem [...], a A w sprawie świadczenia usług przewozów kolejowych w latach 2017-2020;

3) informacji:

a) dotyczącej wysokości rekompensat, przysługujących spółce od Województwa [...] z tytułu świadczenia usług publicznych w zakresie transportu zbiorowego w transporcie kolejowym, za poszczególne lata w okresie 2017 - 2020;

b) dotyczącej sposobu wyliczania rekompensat, przysługujących spółce od Województwa [...] z tytułu świadczenia usług publicznych w zakresie transportu zbiorowego w transporcie kolejowym, za poszczególne lata w okresie 2017 - 2020;

c) czy wysokość rekompensaty za świadczenie usług publicznych w zakresie transportu zbiorowego w transporcie kolejowym, za poszczególne lata w okresie 2017 – 2020, uległa pomniejszemu - a jeśli tak to w jakim wymiarze nastąpiło to pomniejszenie, i z jakich przyczyn pomniejszenie takie miało miejsce;

4) kopii not obciążeniowych z tytułu kar umownych, wystawionych wobec spółki przez Województwo na podstawie zawartych umów pomiędzy Województwem [...], a A w sprawie świadczenia usług przewozów kolejowych w latach 2017-2020.

Marszałek Województwa [...], w dniu 31 maja 2021 r. przekazał wnioskodawczyni część żądanych we wniosku informacji, wyjaśniając, że w pozostałym zakresie zostanie wydana stosowna decyzja.

Po czym, decyzją z [...] r., orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w zakresie wymienionych w decyzji fragmentów kopii umów i aneksów o świadczenie usług, w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym w latach 2017 – 2020, zawartych pomiędzy Województwem [...] a A i załączników do nich, odpowiednio ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa A i ze względu na prywatność osób fizycznych.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że:

- załączniki do umów, zawierające dane w zakresie pracy eksploatacyjnej i zestawień składów pociągów obrazują zdolności eksploatacyjne spółki, a wielkość pracy eksploatacyjnej w układzie miesięcznym pozwala na zapoznanie się z procesem przewozowym, przedstawiając poszczególne relacje uruchamianych pociągów oraz zestawienia pojazdów w określonym czasie, zaś posiadanie tych danych umożliwia analizę potoków pasażerskich, główne kierunki przemieszczania się podróżnych, a przez to stworzenie korzystniejszej oferty przewozowej przez konkurencyjny podmiot świadczący usługi przewozowe. Informacje te mają zatem charakter organizacyjny i techniczny i posiadają wartość gospodarczą, której ujawnienie może naruszyć interesy spółki;

- załączniki zawierające dane w zakresie wysokości rekompensaty w ujęciu miesięcznym, dane finansowe, dane dotyczące rozsądnego zysku i kosztów operatora odnoszą się do organizacji usług przewozowych, ponoszonych przez spółkę kosztów prowadzenia działalności przewozowej oraz zasad jej finansowania, które w powiązaniu z informacjami dotyczącymi pracy eksploatacyjnej i poziomu jej finansowania pozwalają określić pozycję spółki na rynku przewozów pasażerskich. Zawierają ustalenia rozsądnego zysku, a zatem są to informacje o znaczeniu organizacyjnym i technicznym oraz mają wymiar ekonomiczny i dotyczą rozwoju spółki, a rozwiązania jakie zostały wprowadzone przez spółkę są rezultatem autorskich prac, wynikających z długoletniego doświadczenia;

- załączniki zawierające dane w zakresie zasad obliczania rekompensaty przedstawiają opis, szczegółowe zasady i sposoby obliczania rekompensaty, opisy kosztów, przychodów, mechanizmów jej rozliczania, sposoby kalkulacji, oparte na autorskiej wiedzy know-how spółki, wypracowanej w wyniku wieloletniego doświadczenia i podobnie jak powyższe informacje odnoszą się do finansowej działalności spółki;

- załączniki zawierające dane w zakresie zasad dzierżawy pojazdów kolejowych, stanowiących własność organizatora stanowią informacje określające indywidualne warunki dzierżawy pojazdów kolejowych, wykorzystywanych przez spółkę do realizacji umowy PSC, stanowiących własność Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], a poszczególne zapisy zawierają wysokość stawek za dzierżawę oraz szczegółowe rozliczenia, stawki zostały wynegocjowane w oparciu m.in. o stan i wiek taboru, i zawierają indywidualne warunki dzierżawy, a ich udostępnienie mogłoby mieć negatywny wpływ na warunki negocjacyjne spółki z innymi podmiotami, mają zatem wartość gospodarczą;

- załączniki zawierające listę i ilostany pojazdów kolejowych, wykorzystywanych do obsługi połączeń stanowiących własność spółki zawierają dane dotyczące taboru wykorzystywanego przy realizacji umowy i zawierają dane techniczne i jakościowe taboru, takie jak: wiek, daty planowanych napraw, wyposażenie, co w połączeniu z pracą eksploatacyjną w układzie miesięcznym ukazuje zdolności przewozowe spółki w aktualnym czasie i miejscu zatem posiadają wartość gospodarczą;

- załączniki zawierające katalog kar umownych zawierają zaś informacje, odnoszące się do zobowiązań spółki, gdyż obrazują uchybienia w jakości świadczonych usług, dane te są wynikiem negocjacji a ich ujawnienie może wpłynąć negatywnie na jej zdolności negocjacyjne, zatem mają wartość gospodarczą;

- dokumentacja w postaci kopii not obciążeniowych zawiera m.in. kary umowne, wynikające z niewłaściwego zestawienia składów uruchamianych pociągów, niedotrzymania punktualności, noty księgowe wskazują wprost na wysokość nakładanych kar umownych co, tak jak ww. dokumentacja stanowi wartość gospodarczą a jednocześnie tajemnice przedsiębiorstwa.

Ponadto organ wyjaśnił, że treści zawierające dane osób do kontaktu, upoważnionych do podpisywanie dokumentów, w tym protokołów zdawczo-odbiorczych, związanych z realizacją umów zostały zanonimizowane ze względu na prywatność osób fizycznych.

O. N. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że w jej ocenie wnioskowane informacje nie dotyczą tajemnicy przedsiębiorcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazało, że w realiach rozpoznawanej sprawy tajemnica przedsiębiorcy oraz prywatność osoby fizycznej, stanowiły podstawę do ograniczenia prawa do informacji publicznej.

Kolegium podkreśliło, że wnioskowane informacje, w odniesieniu do poszczególnych paragrafów, do których odnosi się zaskarżona decyzja, stanowią informację techniczną i organizacyjną oraz inną posiadającą wartość gospodarczą, a dokonaną przez organ pierwszej instancji analizę w tym zakresie w pełni akceptuje, czyniąc ją własnym stanowiskiem w sprawie. Przedsiębiorca - A podjął, zdaniem organu, niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności, czego wyrazem są odpowiednie klauzule w treści przedmiotowej umowy. Wnioskowane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, a zatem spełnione zostały wszystkie przesłanki skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Odnosząc się do prywatności osoby fizycznej, jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej organ odwoławczy wskazał, że osoby wymienione w dokumentach, objętych wnioskiem nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, mającymi związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Nie jest również spornym, iż osoby te nie rezygnowały z przysługującego im prawa.

O.N. wniosła na powyższą decyzję skargę, zarzucając naruszenie:

- art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913, dalej u.z.n.k.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wnioskowane przez skarżącą informacje stanowią informację techniczną i organizacyjną oraz inną posiadającą wartość gospodarczą, a w konsekwencji stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa;

- art. 5 ust. 1 i 2, w związku z art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej, określonej we wniosku z 31 marca 2021 r., nie stanowiącej tajemnicy przedsiębiorcy.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie Marszałka Województwa [...] do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z przepisem art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Pismem z 5 października 2021 r. Kolegium wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko strony skarżącej i organu, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...], którą odmówiono O. N. udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższego prawa realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen), odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

W niniejszej sprawie jest okolicznością bezsporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p.. Marszałek Województwa [...], w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), odnoszącej się do zadań publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich. Objęte wnioskiem informacje posiadają też walor informacji publicznej, bowiem dotyczą publicznej sfery działania spółki A.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k..

W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

Według sądu organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, wydając decyzję odmową z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa", winien uwzględnić to, iż ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.

Terminem "tajemnica przedsiębiorstwa" ustawodawca posługuje się w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust 2 u.z.n.k., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Dla uruchomienia ochrony wskazanej w cytowanym przepisie konieczne jest zatem, aby dana informacja była poufna, a więc nieujawniona. W tym celu powinna być odpowiednio zabezpieczona. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej, i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (zob. wyroki: WSA w Poznaniu z 10 października 2013 r., IV SA/Po 467/13, WSA w Warszawie z 10 lipca 2013 r., II SA/Wa 296/13 oraz NSA z 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14). Powołany przepis art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy określa bowiem wyjątek od zasady, jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p..), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji, wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stricte formalistycznego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny (wyrok NSA z 10 stycznia 2014r., I OSK 2112/13), a na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych - oraz kolejny element równie istotny - aspekt materialny.

Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu osób, a także odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżenie przez strony danej umowy warunki w zakresie poufności określonych postanowień umownych. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać.

W aspekcie materialnym, jak już wyżej wspomniano, z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno zatem dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest przy tym wyczerpujące.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w ramach analizy organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy, co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo).

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w kwestii żądanych przez skarżącą dokumentów, jak wynika z akt administracyjnych, organy w spornej materii przyjęły, że skutecznie spółka zastrzegła informacje jako mające walor tajemnicy przedsiębiorstwa w znaczeniu wyżej podanym. Tym samym organy obu instancji przyjęły że zostały łącznie spełnione przesłanki formalne i materialne do uznania, że w rozpatrywanym przypadku chodzi o informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa.

Jednak uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. W tej sytuacji, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, czy też z 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2143/13). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.

W rozpoznawanej sprawie organy, orzekając o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, uznały, w ślad za stanowiskiem spółki przedstawionym w pismach przesłanych do organu, że wnioskowane informacje stanowią informację techniczną i organizacyjną oraz inną posiadającą wartość gospodarczą. Przedsiębiorca – A - podjął, zdaniem organów niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności, czego wyrazem są odpowiednie klauzule w treści przedmiotowej umowy. Wnioskowane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, a zatem spełnione zostały wszystkie przesłanki skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Nadto umowy i aneksy zawierają zapisy, dotyczące zachowania ich w poufności i nieujawniania przez ich strony osobom trzecim jakichkolwiek informacji, które mogły uzyskać w związku z jej zawarciem lub wykonywaniem w całym okresie obowiązywania.

O ile na tej podstawie należałoby, co do zasady uznać spełnienie formalnego aspektu tajemnicy przedsiębiorcy, to w ocenie sądu, w stopniu uzasadniającym odmowę udostępnienia informacji, nie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione i uzasadnione materialne aspekty tej tajemnicy.

W tym zakresie organy oparły się wyłącznie na informacjach zawartych w pismach spółki, która, powołując się na ogólnikowe stwierdzenia, wywiodła, że tajemnicą przedsiębiorstwa objęte są m.in. dane w zakresie pracy eksploatacyjnej i zestawień składów pociągów, wielkość pracy eksploatacyjnej w układzie miesięcznym, dane w zakresie wysokości i zasad obliczania rekompensaty i dotyczące rozsądnego zysku i kosztów operatora, dane w zakresie zasad dzierżawy pojazdów kolejowych, stanowiących własność organizatora oraz zawierające listę i ilostany pojazdów kolejowych, wykorzystywanych do obsługi połączeń stanowiących własność spółki, dane dotyczące taboru wykorzystywanego przy realizacji, katalog kar umownych i zestaw not obciążeniowych stanowią wartość gospodarczą, a jednocześnie tajemnice przedsiębiorstwa. Na tej podstawie organy wywiodły, że żądana przez wnioskodawcę umowa zawiera poufne i posiadające wartość gospodarczą dane o działalności przedsiębiorstwa, mogące być wykorzystane przez konkurentów rynkowych, umożliwiając im analizę szczegółów organizacyjnych i finansowych spółki.

Nie kwestionując, że stwierdzenia te w sensie materialnym rzeczywiście mogą wpisywać się w tajemnicę spółki jako przedsiębiorcy, to jednak zdaniem sądu jawią się jako zbyt ogólnikowe, a przez to nie poddające się kontroli w kontekście zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej. Szczególnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, skupiając się na prawnych aspektach tajemnicy przedsiębiorcy/ przedsiębiorstwa nie wyjaśnia, jakie wynikające z umowy i dotyczące spółki informacje (o jakim charakterze) podlegają ochronie, a także nie wskazują, dlaczego należało odmówić ich udostępnienia. W tym przedmiocie nie jest wystarczające samo powołanie się na instytucję tajemnicy przedsiębiorcy i oparcie się jedynie na oświadczeniu spółki, że zawarte w umowie informacje mają dla niej wartość gospodarczą, a do tego w istocie sprowadzają się uzasadnienia decyzji organów obu instancji.

Skoro niejako z założenia umowy zawierane przez Marszałka Województwa, tj. podmiot publiczny i gospodarujący funduszami publicznymi ma charakter informacji publicznej, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, które z zawartych w umowie informacji mają dla spółki jako przedsiębiorcy określoną z punktu widzenia jej interesu wartość, w czym się ona wyraża oraz z jakimi negatywnymi dla niej konsekwencjami wiązałoby się ich udostępnienie. Niezbędne w tym celu jest przeanalizowanie materialnego aspektu żądanych danych i wykazanie zaistnienia okoliczności uzasadniających spełnienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy (z oczywistych względów musi to być dokonane w sposób nie naruszający poufności informacji objętych tą tajemnicą). Bez wykazania potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy treścią informacji a obecną i przyszłą sytuacją gospodarczą spółki nie sposób stwierdzić, że wystąpił czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym odmówić na tej podstawie dostępu do informacji publicznej.

Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być więc wyczerpująco wyjaśnione i uzasadnione. Wskazanie bowiem konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest niezbędne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Odmowa zatem udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy wymaga szczegółowego określenia warunkującej ją przesłanki, wskazania z czego jest ona wywodzona oraz w czym znajduje uzasadnienie.

W praktyce, zdaniem sądu, nie jest też możliwe prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w tym zwłaszcza wydanie w tym przedmiocie decyzji odmownej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy - bez wnikliwej analizy dokumentów w których taka informacja potencjalnie jest zawarta (aspekt materialny) oraz dokumentów wskazujących na podjęcie przez przedsiębiorcę działań zmierzających do zachowania ich w poufności (aspekt formalny).

O ile można przyjąć, że Marszałek Województwa [...], jako strona zawieranych umów, znająca ich treść, był w realiach niniejszej sprawy formalnie uprawniony do wyrażenia swego stanowiska w przedmiocie odmowy udostępnienia w określonym zakresie informacji publicznej, to już organ odwoławczy oparł się jedynie na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, bez możliwości jakiejkolwiek weryfikacji podjętej przez Marszałka decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało zatem kontroli w toku instancji decyzji pierwszoinstancyjnej, dopuszczając do naruszenia procedury, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji SKO sprowadza się w istocie do zacytowania przepisów prawa i poglądów doktryny oraz orzecznictwa, nie zawiera zaś ustalenia stanu faktycznego z odwołaniem się do dowodów, a jedynie przytoczenie motywów organu pierwszej instancji. Istotą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność i trudno uznać za wypełnienie tej zasady orzekanie przez organ bez kompletnego materiału dowodowego, a właściwie bez materiału dowodowego. Nawet jeżeli treść umowy miała charakter świadczący o możliwości jej utajnienia, to tylko przed stroną postepowania, która się jej domagała, a z całą pewnością nie przed organem orzekającym w sprawie. Istniała możliwość przetrzymywania "utajnionych" załączników w zabezpieczonych kopertach i nieudostępnianie ich stronie domagającej się informacji, z czym wielokrotnie sąd spotkał się orzekając w sprawach dotyczących informacji publicznej, gdzie właśnie w taki sposób postępowano do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia wyrokiem.

Z tych też względów poddana kontroli sądu decyzja wymyka się z możliwości oceny twierdzeń organów administracji, co do zasadnego, bądź nie zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zaskarżonej decyzji, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Bardzo duży stopień ogólności argumentacji zawartej w uzasadnieniach decyzji organów oraz całkowity brak jej odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy (w aktach sprawy znajduje się tylko płyta ze zanonimizowanymi umowami i aneksami) prowadzi do stwierdzenia, iż do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7 k.p.a. (statuującym zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 77 § 1 k.p.a. (zobowiązującym organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) i art. 107 § 3 k.p.a. (zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej). Zgormadzony w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny, poprzez utajnienie danych, co nie pozwala na ustalenie czy mamy do czynienia z wypełnieniem przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. Załączona do akt administracyjnych płyta, na której znajdują się udostępnione wnioskodawczyni informacje zawiera zaczernione – całkowicie nieczytelne załączniki i fragmenty umowy. Tak więc treść dokumentów, których odmówiono udostępnienia znana była jedynie organowi pierwszej instancji, jako stronie zawieranych umów .

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ – stosownie do opisanych rozważań - zobowiązany będzie do jednoznacznego ustalenia i wykazania charakteru wnioskowanych informacji, jako spełniających materialne i formalne aspekty warunkujące uznanie zaistnienia tajemnicy przedsiębiorcy. Dopiero nie budzące wątpliwości i poparte materiałem dowodowym stwierdzenie tej okoliczności może stanowić podstawę do odmowy ich udostępnienia - w całości lub w części - w ramach informacji publicznej, względem czego adekwatne powinno pozostawać uzasadnienie wydawanej w tym przedmiocie decyzji.

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania sądowego obejmujących opłacony wpis oz d skargi sąd orzekł na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..

dc