Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala

VII SA/Wa 1909/10

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r" znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. K., reprezentowanego przez adwokata Ł. K., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...], nakazującą Panu M. K. rozbiórkę budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w Ł.

Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał na uwadze, że uchylenie lub zmiana decyzji w ww. trybie wymaga spełnienia wszystkich określonych przepisem art. 155 K.p.a. przesłanek (tj. zgody wszystkich stron postępowania, występowania interesu publicznego lub słusznego interesu strony uzasadniającego uchylenie lub zmianę decyzji oraz brak zakazu uchylenia lub zmiany decyzji zawartego w przepisach szczególnych). Inaczej mówiąc, nie spełnienie którejkolwiek z przesłanek, o których mowa wyżej, lub wystąpienie przesłanki negatywnej (zakaz uchylenia decyzji zawarty w przepisach szczególnych), skutkować musi decyzją odmowną, zważywszy w szczególności na wyrażoną przepisem art. 16 Kpa zasadę trwałości decyzji administracyjnej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że wzruszenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Tylko w obszarze ego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Uwzględnienie zatem interesu strony w rozumieniu art. 155 Kpa należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednajże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (podobnie NSA w wyroku z dnia 09 maja

VII SA/Wa 1909/10

2005 r., OSK 1746/04; z dnia 04 października 1999 r, IV SA 1434/97; z dnia 04

października 1999 r., sygn. akt IV SA 1459/97).

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, ma charakter związany, tj. brak jest luzu decyzyjnego umożliwiającego wzruszenie decyzji wydanej na jego podstawie.

Ponadto stwierdził, że stosowanie przepisu art. 155 K.p.a. w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej nie jest możliwe. Przede wszystkim decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest decyzją związaną - organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą takiej decyzji. Ponadto wydając decyzję o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji nakłada na stronę obowiązek w maksymalnym rozmiarze. Zatem zastosowany w niniejszej sprawie przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r, IV SA 1539/97).

Podkreślił także, że w judykaturze sądowo-administracyjnej wyklucza się zastosowanie art. 155 Kpa do decyzji o nakazie rozbiórki wydanych na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane (vide: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., II OSK 352/06; wyrok NSA z dnia 03 października 2006 r., II OSK 1165/2005; wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r., IV SA 888/1997). Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 Kpa prowadziłoby do powrotu do stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym cel cm tej ustawowej regulacji.

Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył M. K., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc błędną wykładnię art. 155 k.p.a. i naruszenie prawa materialnego.

Zdaniem skarżącego zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzję ostateczną można uchylić, jeśli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. "Przepisy szczególne" według art. 155 K.p.a. to takie przepisy, które wprost określają, że brak jest możliwości wzruszenia określonej decyzji w nadzwyczajnym trybie, określonym wart. 155 K.p.a. W przypadku decyzji rozbiórkowych brak jest takich przepisów, które wskazywałyby wyraźnie, że nie

VII SA/Wa 1909/10

jest dopuszczalne ich uchylenie w trybie art, 155 K.p.a. To powoduje, że - wbrew

zaskarżonej decyzji - uchylenie decyzji rozbiórkowej jest możliwe w trybie art. 155 Kpa.

Ponadto za możliwością uchylenia decyzji rozbiórkowej zgodnie z wnioskiem przemawiają okoliczności niniejszej sprawy, a przede wszystkim to, że wnioskodawca, po ostatecznym nakazaniu mu rozbiórki obiektu, uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla powyższego obiektu. Brak takiej decyzji był w zasadzie jedyną przesłanką do wydania decyzji rozbiórkowej, a zatem obecnie nie byłoby już przeszkód do tego. aby obiekt zalegalizować zgodnie z procedurą określoną w przepisach upb. Należy bowiem zaznaczyć, że wnioskodawcy nie chodzi o to. by uchylić decyzję rozbiórkową i wobec tego "zakończyć" całą sprawę, gdyż nawet uchylenie decyzji rozbiórkowej zgodnie z wnioskiem nie spowodowałoby uchylenia wszystkich czynności, które poprzedziły wydanie takiej decyzji. Wolą wnioskodawcy jest to, aby decyzję rozbiórkową uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, by można było uruchomić procedurę legalizacji obiektu.

Zdaniem strony skoro ustawodawca sam zezwala na legalizację samowoli budowlanej, to nie można twierdzić, że w każdym wypadku decyzji rozbiórkowej brak jest możliwości jej wzruszenia. W wypadku, gdy w trakcie postępowania rozbiórkowego nie można było zalegalizować samowoli, jak w wypadku przedmiotowego postępowania (obiektu), to w razie zajścia okoliczności pozwalających na taką legalizację zastosowanie przepisu art. 155 Kpa jest jak najbardziej wskazane i pożądane. Spowodowałoby to bowiem taki skutek, że można byłoby zalegalizować samowolę budowlaną, i w ten sposób wypełnić wolę ustawodawcy, który poprzez ukształtowanie przepisów upb sam niejako opowiada się za pierwszeństwem legalizacji samowoli, a nie rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu. Warto dodać, że z samą legalizacją wiąże się opłata, której istnienia ma świadomość wnioskodawca.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł się o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

VII SA/Wa 1909/10

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz" U z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy podnieść, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca a 2006 r, sygn. akt II SA/Gd 598/04 oddalono skargę M. i M.K. na ww. decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...] , nakazującą M. K. rozbiórkę budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w Ł.

Przedmiotem oceny sądu administracyjnego była zatem ta sama decyzja ostateczna, która stanowi obecnie przedmiot wniosku strony o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a.

O tym, że do obiektu realizowanego przez skarżącą ma zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.),zwanej dalej Prawem budowlanym, przesądziła ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę tego obiektu;

Wobec tego w postępowaniu administracyjnym toczącym się na wniosek skarżącej o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę nie mogą być rozważane okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w trybie art. 48 prawa budowlanego.

Sprawa podlegała rozpoznaniu na podstawie art. 155 k.p.a., który wprawdzie przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, pod warunkiem jednak, iż przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na uchylenie lub zmianę decyzji powinny przy tym wyrazić zgodę wszystkie strony postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, wzruszenie ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis ten bowiem stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki

VII SA/Wa 1909/10

obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że wystąpiła wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka, polegająca na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej i nie było możliwości legalizacji dokonanej samowoli. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 k.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy.

Słusznie organ odwoławczy stwierdził, ze możliwość zastosowania art. 155 K.p.a w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji publicznej "pewną gamę rozstrzygnięć". Przepis art. 155 K.p.a jest przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony".

W tej sytuacji podkreślić należy, że o interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem).

Nie jest zadaniem artykułu 155 k.p.a., jak to twierdzi pełnomocnik stron, korekta przestarzałych i nieaktualnych przepisów, które pozostają w sprzeczności z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Korekta przepisów prawa następuje bądź na drodze postępowania legislacyjnego bądź też poprzez orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w odniesieniu do omawianego przepisu art. 48 Prawa budowlanego miała już miejsce.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku