Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1924/20 w przedmiocie odrzucenia skargi na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1924/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. B., zwanego dalej "Skarżącym", na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2013 r. w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę stwierdził, że oddziaływanie zaskarżonej uchwały nie jest wystarczające dla stwierdzenia istnienia interesu prawnego Skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), zwana dalej "u.s.g.". Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że Skarżący w latach obowiązywania zaskarżonej uchwały nie złożył deklaracji zgodnie z art. 6m ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) zwanej dalej "u.c.p.g.", i nie uiszczał na rzecz m.st. Warszawy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wobec tego Sąd uznał, że na nieruchomości Skarżącego, gdzie prowadził działalność (nieruchomości niezamieszkałej) nie powstawały, w okresie obowiązywania skarżonej uchwały, odpady komunalne i z uwagi na to nie zaistniał związek pomiędzy sferą indywidualnych obowiązków Skarżącego, a zaskarżonym aktem prawa miejscowego.

Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że interes prawny Skarżącego nie został zaskarżoną uchwałą naruszony. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę Sąd pierwszej instancji odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwana dalej "p.p.s.a.".

Skarżący działając przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył powyższe postanowienie w całości zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., polegające na nieprawidłowym i przedwczesnym odrzuceniu skargi bez merytorycznego rozpoznania, mimo że skarżony akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, oczywiście poprzez niezgodność z ustawą jako normą wyższego rzędu, godzi w interes prawny oraz uprawnienia Skarżącego, co zostało jednoznacznie wykazane przed Sądem pierwszej instancji,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzącą do wadliwego uznania, że pozostawanie przez Skarżącego właścicielem nieruchomości niezamieszkałej objętej zastosowaniem skarżonej uchwały, jak również bycie przezeń stroną umów cywilnoprawnych, mocą których na Skarżącym ciąży rzeczywista i skonkretyzowana odpowiedzialność prawna (potwierdzona wezwaniami do zapłaty) za daniny publicznoprawne nakładane przez organ na podmioty trzecie, nie mieszczą się w pojęciu interesu prawnego o którym mowa w tym przepisie, podczas gdy, prawidłowa wykładania winna prowadzić do wniosku, że skarżony akt bezpośrednio narusza interes prawny Skarżącego, co tym samym winno umożliwiać merytoryczne rozpoznanie skargi.

Na podstawie tak postawionych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy, w imieniu której działa Prezydent m.st. reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak legitymacji skargowej Skarżącego bądź jej oddalenie ze względu na brak merytorycznie usprawiedliwionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje.

W punkcie wyjścia należy odnotować, że istotą zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji oraz wniesionej skargi kasacyjnej była ocena, czy Skarżący ma interes prawny i czy został on naruszony uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 7 marca 2013 r. w sprawie wyboru metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawek tych opłat oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności, a więc czy w sprawie ma zastosowanie art. 101 u.s.g. (czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu).

Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga wypełnia wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia i dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala Sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

Podkreślić też należy, że legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest od posiadania interesu prawnego. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie bowiem z art. 50 p.p.s.a., podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, natomiast status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony (B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, punkt 8 komentarza do art.173, Lex 2013).

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się też Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna wynikająca z aktu normatywnego lub jednostkowa i konkretna wynikająca z decyzji, mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

W przypadku niewykazania legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić, co prawidłowo w tej sprawie uczynił Sąd pierwszej instancji.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, powinien był wykazać, że ma interes prawny, który nadto zaskarżoną uchwałą został naruszony, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływanie się przez Skarżącego na "oddziaływanie zaskarżonej uchwały" nie jest wystarczające dla stwierdzenia istnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Należy zauważyć, że Skarżący nie wskazał w skardze żadnego przepisu prawa, który to przepis nadałby Skarżącemu prawo bądź uprawnienie nadające się do wykonania, a które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu.

W tym kontekście w całości należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, w którym Sąd wyraźnie określił, że naruszenie interesu prawnego może nastąpić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo Skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, można co najwyżej uznać, że Skarżący miał interes faktyczny, który oznacza, że dany podmiot jest zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej a zatem w żaden sposób nie przekłada się to na naruszenie interesu prawnego. Niewątpliwie uchwały jako akt prawa miejscowego mają wpływ na sytuacje podmiotów, do których są adresowane. Tymczasem, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, Skarżący w latach obowiązywania zaskarżonej uchwały nie złożył deklaracji zgodnie z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. i nie uiszczał na rzecz m.st. Warszawy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy przez to rozumieć, iż na nieruchomości Skarżącego, gdzie prowadził działalność (nieruchomości niezamieszkałej) nie powstawały, w okresie obowiązywania skarżonej uchwały, odpady komunalne. Z uwagi na powyższe, nie zaistniał związek pomiędzy sferą indywidualnych obowiązków Skarżącego, a zaskarżonym aktem prawa miejscowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia pozostają podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności obciążenia Skarżącego przez kontrahentów umów cywilnoprawnych kwotami wynikającymi z decyzji organu podatkowego wydanymi poszczególnym właścicielom nieruchomości niezamieszkanych jako skutek nierzetelnych deklaracji tych kontrahentów (właścicieli nieruchomości niezamieszkanych, od których Skarżący odbierał odpady poza systemem gospodarowania odpadami komunalnymi). Rodzaj rozliczeń pomiędzy właścicielami nieruchomości niezamieszkanych a Skarżącym jako przedsiębiorcom odbierającym odpady komunalne od tych właścicieli nie może stanowić przedmiotu statuowania interesu prawnego w kontekście aktu prawa miejscowego jakim jest uchwała. Status Skarżącego, w świetle zasad związanych z wnoszeniem skargi na akt organu stanowiącego gminy wyznacza - w przypadku Skarżącego okoliczność bycia właścicielem nieruchomości niezamieszkanej, gdzie powstają odpady komunalne a nie okoliczność posiadania statusu przedsiębiorcy, który odbiera te odpady.

Wymogu wykazania naruszenia interesu prawnego nie spełnia też powołanie się przez Skarżącego we wniesionym środku zaskarżenia, że w sytuacji gdy pozostaje adresatem aktu prawa miejscowego o charakterze generalnym to na tej podstawie "może być" wobec niego naliczona opłata w trybie administracyjnym. Już sam tryb przypuszczający wskazuje, że postępowanie w trybie art. 6o u.c.p.g. nie zostało wszczęte. Co więcej, również i w tym przypadku wydaje się, że Skarżący interesu prawnego upatruje przez kontekst interesu faktycznego ale wyłącznie w kontekście strat jakie poniósł lub może ponieść jako przedsiębiorca świadczący usługę odbioru odpadów poza systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, który wynika z obciążenia Skarżącego przez właścicieli nieruchomości niezamieszkanych kwotą rozliczeń wynikającą ze zwiększonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W konsekwencji powyższego podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego co obligowało Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Mając na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.

Odnosząc się natomiast do wniosku o zwrot kosztów postępowania (w tym również zwrot kosztów zastępstwa procesowego), Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od ich zasądzenia, mając na uwadze treść uchwały Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (CBOSA), w której przyjęto, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.