Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 192/25 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 6 lutego 2024 r., znak: IR.I.7840.14.25.2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 23 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 192/25, po rozpatrzeniu wniosku A. D., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 6 lutego 2024 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że zastosowanie ochrony tymczasowej w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy, zaś warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanek: niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub niebezpieczeństwa wyrządzania znacznej szkody. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Sąd wyjaśnił, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może rozstrzygać kwestii merytorycznych, w tym co do zgodności danej inwestycji z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz k.c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że to inwestor, decydując się na realizację inwestycji budowlanej niejednokrotnie znacznych rozmiarów, ponosi ryzyko ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej wnioskodawczyni.

Poza tym Sąd wskazał, że okoliczności podnoszone we wniosku nie mogły stanowić przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej, gdyż strona skarżąca powołała się na normalne następstwa wynikające z udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, domagając się jego zmiany w całości, poprzez wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji organu I i II instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji organu I i II instancji, podczas gdy wykazała ona, iż brak wstrzymania ich wykonania spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przesłanek przemawiających za brakiem zastosowania przepisów o wstrzymaniu wykonania decyzji organu I i II instancji oraz brak szczegółowego omówienia stanu faktycznego sprawy i wypowiedzi skarżącej oraz G. D. w zakresie skutków jakie może wywołać brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji organu I i II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.).

Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto, zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w analizowanym przepisie, mogą dotknąć nie tylko stronę skarżącą (wnioskodawczynię), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżąca, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06).

Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja podniesiona w zażaleniu i jego uzasadnieniu nie zmienia powyższego zapatrywania. Skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem, że wykonanie decyzji może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że podmiot składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością.

Tymczasem skarżąca wskazała jedynie ogólnikowo na uciążliwości związane w istocie z interesem ekonomicznym inwestora związanym z realizacją spornej inwestycji. Skarżąca nie tylko nie sprecyzowała rozmiaru ewentualnych szkód ale stwierdziła, iż "późniejsze przywrócenie przedmiotowego terenu do stanu poprzedniego będzie wiążąc się z wysokimi nakładami finansowymi i komplikacjami. Niewstrzymanie wykonania decyzji Organu I instancji i Organu odwoławczego byłoby więc ekonomicznie nieuzasadnione" (k. 7). W tym stanie rzeczy wnioskująca ograniczyła się do gołosłownych twierdzeń, które jako pozbawione szerszego uzasadnienia, a także stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania kwestionowanej decyzji.

Zauważyć należy, że o ile realizacja zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków.

Takich okoliczności strona skarżąca, zarówno we własnej sferze majątkowej (np. utrata wartości nieruchomości), zdrowotnej (np. narażenie zdrowia i życia promieniowaniem elektromagnetycznym), czy innej (np. zagrożenie dla fauny), w sposób należyty i przekonywujący, nie wskazała. Argumentacja strony oparta jest jedynie na przypuszczeniach zarówno co do sfery słuszności samej decyzji organu, jak również potencjalnych szkód po stronie inwestora.

Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania.

Zaakcentować też trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę, że skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia