Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Urzędów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 marca 2013r. sygn. akt III SA/Lu 107/13 w sprawie ze skargi Gminy Urzędów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Urzędów Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 107/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy Urzędów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 7 grudnia 2012 r., nr NK-II.4131.324.2012 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Urzędów Nr XXI-161/2012 z dnia 30 października 2012 r.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 grudnia 2012 r., Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały nr XXI-161/2012 Rady Gminy Urzędów z dnia 30 października 2012 r., w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Urzędów z dnia 28 lutego 2003 r., w sprawie uchwalenia i ogłoszenia Statutu Gminy Urzędów, w części obejmującej § 1 ust. 1 uchwały w brzmieniu: "2. Klub może utworzyć co najmniej 5 radnych".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że przyjęcie regulacji uchwały, zgodnie z którą klub może utworzyć co najmniej 5 radnych, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Powołując się na piśmiennictwo prawnicze oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że przepis art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g.) dotyczy materii ustrojowej i powinien być interpretowany w powiązaniu z innymi przepisami o charakterze ustrojowym. Oznacza to, że przyjęta na podstawie przepisu art. 23 ust. 2 u.s.g. materia statutowa nie może być regulowana całkowicie swobodnie. Wprowadzenie do Statutu Gminy Urzędów minimalnego progu liczbowego dla założenia klubu, tj. co najmniej 5 radnych, godzi w wyrażone w art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, prawo wolności zrzeszania się i w sposób istotny ogranicza możliwość wykonywania przez radnego wolnego mandatu, bowiem prawo radnych do tworzenia różnorodnych klubów wzmacnia możliwości wykonywana przez radnego wolnego mandatu. Grupa tworząca klub zawiązując formalne porozumienie, wyodrębnia i wzmacnia swoją pozycję w radzie.

Wojewoda wskazał, że określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się w formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład rady. Zgodnie z linią orzeczniczą, rada gminy określając zasady działania klubów, nie może stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych.

Organ nadzoru zwrócił uwagę, że w dniu 28 czerwca 2012 r. zostało przedstawione Przewodniczącemu Rady Gminy Urzędów oświadczenie o utworzeniu w dniu 26 czerwca 2012 r. "Klubu Aktywnych Radnych", podczas gdy prace nad zmianą Statutu Gminy Urzędów podjęto dopiero po dacie utworzenia tego klubu.

Przyjęta przez Radę Gminy Urzędów regulacja statutowa pozbawiła radnych, zrzeszonych we wcześniej utworzonym klubie prawa do dalszego funkcjonowania i możliwości wyrażania swoich opinii w sprawach gminy jako klub radnych Wojewoda stwierdził, że przyjęty w uchwale skład osobowy klubów radnych istotnie wpływa także na inne rozwiązania ustrojowe zawarte w u.s.g., w szczególności dotyczące tworzenia komisji rewizyjnej. Zgodnie bowiem z art. 18a ust. 2 u.s.g., w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów.

Skargę sądową na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Urzędów, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, oraz art. 23 ust. 2 u.s.g. przez przyjęcie, że Rada Gminy Urzędów ustalając minimalny 5-cio osobowy próg jako warunek istnienia klubu radnych, ograniczyła prawo wolności zrzeszania się i w sposób istotny naruszyła prawo wolności zrzeszania się, wyrażone w art. 58 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przyjmując uchwałę gmina opierała się na brzmieniu art. 23 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że radni mogą tworzyć kluby radnych na zasadach określonych w statucie gminy. W zasadach działania klubów mieści się określenie minimalnych limitów osobowych, uprawniających do utworzenia klubu. Przepisy u.s.g., ani żaden inny akt prawny nie określają tych zasad, odsyłając w całości do rozwiązań statutowych. Zdaniem strony skarżącej, minimalny próg 5 radnych przy 15-sto osobowej radzie nie utrudnia ani nie ogranicza radnym swobód obywatelskich, w tym prawa do zrzeszania się. "Klub Aktywnych Radnych" powstał bez podstawy prawnej, ponieważ w tym okresie nie było żadnych postanowień statutowych regulujących kwestie dotyczące klubów radnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

Organ nadzoru, dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wywieść z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego.

W myśl art. 23 ust. 2 u.s.g. radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie gminy.

Kluby są formą organizowania się radnych. Ustawa nie określa żadnych zasad tworzenia klubów radnych, odsyłając w całości w tej sprawie do rozwiązań statutowych (art. 23 ust. 2 u.s.g.). Regulacja dokonana przez radę gminy w statucie winna zatem określać zadania i kompetencje klubów, a także wzajemne stosunki pomiędzy klubami a radą i jej organami wewnętrznymi. Przy czym statusu prawnego klubów nie można utożsamiać ze statusem komisji rady.

Wprowadzając regulacje o charakterze ustrojowym, rada nie może naruszać przepisów Konstytucji oraz ustaw. Przy ustaleniu zasad działania klubów radnych powinna mieć na względzie konstytucyjną zasadę wolności zrzeszania się, która przeniesiona na grunt funkcjonowania rady gminy – musi być rozumiana jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych. Ograniczeniem tego rodzaju wolności byłoby ustanowienie zbyt wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych.

Zasadę wyrażoną w art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą każdemu zapewnia się wolność zrzeszania, należy rozumieć przy ustalaniu zasad działania klubów radnych, jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych.

Konstytucyjną zasadę wolności zrzeszania się potwierdza art. 23 u.s.g., który przyznaje radnym prawo tworzenia klubów i nie wprowadza w tej materii żadnych dodatkowych wymogów ani ograniczeń. Zdaniem Sądu pierwszej instancji określając zasady działania klubów, rada nie może więc wprowadzać ograniczeń, które nie pozwalałyby na korzystanie przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1616/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2004 r., sygn. akt III SA/ Kr 349/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 342/07; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 1560/03; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r., sygn. akt II SA 910/96 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 337/08).

Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie podzielił utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady, ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r., sygn. akt II SA 910/96, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 259/12). Zatem jako niezasadne należało uznać stanowisko Gminy Urzędów, że minimalny próg 5 radnych przy 15-sto osobowej radzie nie oznacza ustanowienia rozwiązań prawnych, uniemożliwiających radnym realizację prawa do zrzeszania się. Interpretacja art. 23 ust. 2 u.s.g. wskazywana przez Gminę Urzędów w rzeczywistości bowiem prowadzi do iluzorycznego zapewnienia radnym możliwości wykonywania praw konstytucyjnie zagwarantowanych. Ustanawianie progów liczbowych, w praktyce umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie - a tak jest w przypadku, gdy ustanawia się go na poziomie 1/3 składu rady - w praktyce dezawuuje wolność zrzeszania się, rozumianą w kontekście rozpoznawanej sprawy, jako wolność zakładania klubów przez radnych (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1616/04).

Z powyższych rozważań, wypracowanych przez orzecznictwo sądów administracyjnych, jednoznacznie wynika, że jakkolwiek organom gminy przyznano kompetencje do samodzielnego i niezależnego kształtowania swojej wewnętrznej organizacji, w tym klubów czy komisji, to jednak zapisy statutu nie mogą zawierać unormowań sprzecznych z przepisami ustawowymi.

Zdaniem Sądu rada gminy nie może pozbawiać radnych prawa tworzenia klubów, ani wprowadzać takich rozwiązań, które znacznie ograniczają prawo zrzeszania się radnych w klubach. Zatem, skoro uchwała naruszyła w sposób istotny przepis art. 23 ust. 2 u.s.g., przyznający radnym prawo tworzenia klubów, przeto zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego uznać należało za prawidłowe. Podwyższając limit osobowy klubów radnych (z trzech do pięciu radnych) i wprowadzając tę zmianę w trakcie kadencji, Rada Gminy Urzędów uniemożliwia działanie "Klub Aktywnych Radnych", pozbawiając w ten sposób radnych zrzeszonych dotychczas w tym klubie uprawnienia do zrzeszenia się według wcześniej przyjętych i zaaprobowanych kryteriów.

Ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu rada powinna mieć na względzie występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny. Zatem należy się zatem zgodzić z Wojewodą Lubelskim, że określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się w formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład rady.

Na wynik przedmiotowej sprawy nie mają wpływu argumenty skarżącej odnoszące się do okoliczności, że "Klub Aktywnych Radnych" zawiązał się bez podstawy prawnej, gdyż brak było w dacie jego utworzenia uregulowań w tym zakresie w dotychczas obowiązującym statucie gminy. Ocenie sądu pod względem zgodności z prawem podlega bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego, w którym stwierdzono nieważność § 1 ust. 1 uchwały podjętej w dniu 30 października 2012 r., a nie procedura zawiązania się "Klubu Aktywnych Radnych".

Sąd stwierdził również, że brak rozwiązań statutowych odnoszących się do zasad tworzenia i funkcjonowania klubów radnych w dacie zawiązania "Klubu Aktywnych Radnych" nie mogło unicestwić uprawnienia radnych do zrzeszania się, z uwagi na istniejące w tym zakresie regulacje ustawowe.

W rozstrzygnięciu nadzorczym zasadnie odnotowano wpływ przyjętego w uchwale przez radę gminy składu osobowego klubów, na możliwość delegowania przedstawicieli do komisji rewizyjnej. Zgodnie bowiem z art. 18a ust. 2 u.s.g. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Z powyższego zapisu wynika jednoznacznie, że jakkolwiek do komisji mogą również wchodzić radni niezrzeszeni, to jednak każdy klub musi mieć swojego przedstawiciela, a zatem kluby mają uprzywilejowaną pozycję w kształtowaniu składu osobowego komisji rewizyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1616/04). Istotną rolę, jaką komisja rewizyjna odgrywa przy kontroli organu wykonawczego gminy (np. procedura corocznego udzielania absolutorium) należy także odnieść do okoliczności, że ograniczenie prawa radnych do zrzeszania się w dowolnie tworzonych klubach, będzie rzutowała na możliwość wykorzystania w komisji rewizyjnej owej uprzywilejowanej pozycji klubów, a w efekcie na realizację uprawnień związanych z udziałem w komisji rewizyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Urzędów zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 23 ust. 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że wprowadzenie w Statucie Gminy Urzędów przepisów normujących zasady działania klubów radnych w tym 5 osobowy minimalny próg do utworzenia klubu radnych nie było koniecznym warunkiem wymaganym przez art.23 ust. 2 u.s.g. do tworzenia i działania klubu radnych. Zdaniem wnoszącego skargę w myśl dyspozycji art. 23 ust. 2 u.s.g. radni mogą tworzyć kluby radnych na zasadach określonych w statucie. Ustawa odsyła w całości do uregulowań statutowych w tej kwestii. Nie jest zatem możliwe utworzenie i działanie radnych bez unormowań statutowych. Określenie w statucie 5-cio osobowego minimalnego składu osobowego klubu nie narusza art. 23 ust. 2 u.s.g. oraz art. 58 art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na brak kryteriów prawnych obliczania minimalnego progu liczebności radnych w klubie.

2. niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 2 u.s.g. w sytuacji prawnej wprowadzenia do statutu Gminy Urzędów zasad działania klubów radnych, a nie jak przyjął Sąd pierwszej instancji podwyższenia progu minimalnego członkostwa w klubie radnych z 3 (trzech osób do 5 (pięciu). Zdaniem wnoszącego kasację nastąpiła błędna subsumpcja stanu faktycznego pod określoną normę prawną art. 23 ust. 2 u.s.g. Klub radnych nie może podjąć działalność z uwagi na brak zasad statutowych jego działania, a nie z uwagi na podwyższenie limitu minimalnego progu osobowego członkostwa w klubie radnych w trakcie kadencji Rady Gminy Urzędów. Art. 23 ust. 2 u.s.g. został nieprawidłowo odniesiony jako norma prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego i okoliczności stanu faktycznego zostały nieprawidłowo skonfrontowane z hipotezą normy prawnej art. 23 ust. 2 u.s.g.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajdowała uzasadnionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzają się do naruszenia art. art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Przepis ten stanowi, że radni mogą tworzyć kluby radnych , działające na zasadach określonych w statucie gminy. Rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że przepis ten powinien być interpretowany w zestawieniu z innymi przepisami o charakterze ustrojowym

Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1996 r. (II SA 910/96), że przepis art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy materii ustrojowej i winien być interpretowany w powiązaniu z innymi przepisami o charakterze ustrojowym. Kluby radnych ściśle związane są z funkcjonowaniem rady i stąd rada określa zasady działania klubów radnych, co w istocie powinno prowadzić do podporządkowania ich radzie. Jak wskazuje się w orzecznictwie zasady te obejmują również określenie minimalnych limitów osobowych uprawniających do utworzenia klubu. Zaznaczyć jednak należy, że wprowadzając regulacje o charakterze ustrojowym, rada nie może naruszać przepisów Konstytucji jak też ustaw. Przy ustaleniu zasad działania klubów radnych, rada powinna mieć na względzie art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, który każdemu zapewnia wolność zrzeszania się. Przenosząc tę konstytucyjną zasadę na grunt funkcjonowania rady gminy, należy ją rozumieć jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych. Określając zasady działania klubów, rada nie może więc stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych. Za trafny należy uznać pogląd prawny sformułowany w przywołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1996 r., zgodnie z którym, przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady, ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Rozwijając tę myśl, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2005 r. (OSK 1616/04) stwierdził, że nie można tak interpretować przepisu art. 23 ust. 2 przywołanej ustawy, aby wolność zrzeszania się radnych w klubach formalnie gwarantować, ale w praktyce w sposób sprzeczny z tym przepisem, a także z art. 58 ust. 1 i z art. 2 Konstytucji RP, ograniczać. W przywołanym wyroku Sąd ocenił, że ustanawianie progów liczbowych umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie - a tak jest w przypadku, gdy ustanawia się go na poziomie 1/3 składu rady - w praktyce dezawuuje wolność zrzeszania się, rozumianą w kontekście rozpoznawanej sprawy, jako wolność zakładania klubów radnych.

Ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu Rada powinna mieć na względzie występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny. W niniejszej sprawie należy zatem zgodzić się z Wojewodą, że określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się w formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład Rady.

Mając na uwadze powyższe i uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.