Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2101/18 w sprawie ze skargi L.O. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Wa 2101/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.O. (dalej: "skarżący") na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS") z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej: "Dyrektor IAS") z dnia [...] lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący w dniu [...] maja 2018 r. zwrócił się do Dyrektora IAS o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Dyrektor IAS postanowieniem z [...] lipca 2018 r., powołując się na art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej: "k.p.a.") -odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze Służby Celno-Skarbowej.

W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor IAS podał, że skarżący otrzymał w dniu [...] maja 2017 r. propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w K., którą przyjął, a więc jego stosunek służbowy uległ przekształceniu w dniu [...] czerwca 2017 r. w stosunek pracy. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor IAS stwierdził, że przyjęcie propozycji wywołuje z mocy prawa skutek w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy. W kwestiach związanych z procesem składania propozycji służby/pracy, uregulowanych art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm. – dalej: "P.w.KAS"), w tym skutkach jej przyjęcia, poza sytuacją uregulowaną w art. 169 ust. 4 ww. ustawy, która nie ma zastosowania w stanie faktycznym sprawy, nie można rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca w art. 170 ust. 3 P.w.KAS określił, że tylko w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, przy czym art. 170 ust. 1 wskazuje na przypadek nie otrzymania jakiejkolwiek propozycji lub złożenia oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji. W związku z tym w innych sytuacjach niż określone w art. 170 ust. 1 ww. ustawy, a więc także w razie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, ustawodawca nie wprowadził takiego domniemania. Przyjęcie propozycji zatrudnienia i przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy, nie może być więc traktowane, jak jednoczesne zwolnienie ze służby. W przepisie art. 165 ust. 7 P.w.KAS mowa jest wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w ustawie skutki prawne, polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy, bądź też na jego wygaśnięciu.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Szef KAS postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując jego argumentację i wskazując, że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna z art. 61a § 1 k.p.a. - brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez skarżącego organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni.

Szef KAS stwierdził, że skoro skarżący otrzymał propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej, to ocenę możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.KAS i stosownych przepisów k.p.a. Postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składał pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Z ww. przepisów wynika, że jeśli funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej przyjmie propozycję zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza, nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia. Skarżący miał możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jego woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta czy też nie. Złożonej propozycji nie można też uznać za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, bo nie rozstrzyga ona w indywidualnej sprawie administracyjnej o ustaniu stosunku służbowego. Konsekwencją przyjęcia ww. propozycji nie jest zwolnienie ze służby, lecz przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.

Szef KAS podkreślił, że P.w.KAS nie przewiduje możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy lub przy braku przedstawienia propozycji pracy lub służby, a co za tym idzie w przypadku przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy czy przy wygaśnięciu tego stosunku. Również przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1799 z późn. zm.) przewidują ściśle określony katalog spraw ze stosunku służbowego podlegających kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 188 tej ustawy są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. Analogiczne regulacje w tym zakresie znalazły się również w art. 276 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 508 z późn. zm., dalej: "u.KAS"). Z brzmienia ww. przepisów wynika, że w katalogu tym nie znalazły się sprawy dotyczące składanych funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, jak również sytuacje dotyczące przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, czy też wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.

Szef KAS zauważył również, że nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Analiza przepisów u.KAS i P.w.KAS wskazuje, że w sprawach, w których nastąpiło przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, czy też wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o przepisy P.w.KAS, przepisy k.p.a. nie mają zastosowania.

Zdaniem Szefa KAS propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 P.w.KAS nie stanowi też czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna. Nie sposób również w ww. propozycji dostrzec cech decyzji. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Nie jest więc możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdy stosunek służbowy przekształci się w stosunek pracy na podstawie P.w.KAS.

W ocenie Szefa KAS nie zasługuje na uznanie zarzut naruszenia art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 i 78 Konstytucji RP. Tak sformułowany zarzut sugeruje, że skarżący w istocie kwestionuje zgodność P.w.KAS, a zwłaszcza jej art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 z ww. przepisami Konstytucji, natomiast Trybunał Konstytucyjny nie badał dotąd zgodności ww. aktu z ustawą zasadniczą w jakimkolwiek zakresie, więc ustawa ta obowiązuje w całości i ma zastosowanie w sprawie.

W skardze do WSA skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie wyrażające się w tym, że Szef KAS (w ślad za Dyrektorem IAS) uznał, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się w tym, iż decyzje administracyjne o zwolnieniu ze służby w przypadku osób znajdujących się w takim stanie faktycznym jak skarżący nie powinny być w ogóle wydawane z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych, w sytuacji gdy taki pogląd prawny jest błędny i w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby;

b) art. 188 ust. 2 i ust. 5 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 165 ust. 3 P.w.KAS przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie przez Szefa KAS, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, gdy taki pogląd prawny jest błędny i należało wydać decyzję administracyjną o zwolnieniu skarżącego ze służby;

c) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji RP - przez nierówne traktowania skarżącego wyrażające się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor IAS i Szef KAS nie wydali decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby i tym samym pozbawili prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz zastosowali niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji, publicznej, choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość, a okoliczności te z kolei pokazują na dyskryminację jego osoby.

Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że organy obu instancji w sposób należyty zastosowały w sprawie przepisy k.p.a., a w szczególności art. 61 a § 1 k.p.a. Nie dopuściły się również naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w skardze.

WSA wyjaśnił, że żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, ani wprost, ani wyraźnie, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie przepisów P.w.KAS należy wydać decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Na poparcie swojego stanowiska WSA przytoczył wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 996/18 i z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 553/18.

WSA podkreślił, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP i zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania formy działania, jaką jest decyzja administracyjna. Tym samym WSA podzielił stanowisko prezentowane przez organy obu instancji, że organy te nie miały podstaw materialnoprawnych do rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym i wydania decyzji administracyjnej.

WSA zwrócił również uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99, w przedmiocie oceny zgodności z Konstytucją RP, m. in. przepisu art. 58 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), którego konstrukcja, podobnie jak ww. przepisu P.w.KAS, wprowadziła instytucję wygaśnięcia stosunku pracy z mocy prawa.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a.") poprzez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą oraz naruszenie tego przepisu, poprzez pominięcie rozpatrzenia zarzutu co do niezastosowania przez organ administracji przepisu art. 188 ust. 2 i ust. 5 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 165 ust. 3 P.w.KAS, czego następstwem było niezasadne przyjęcie przez Szefa KAS (w ślad za Dyrektorem IAS), że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, w sytuacji gdy taki pogląd prawny jest błędny i w niniejszej sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu skarżącego ze służby, skutkujące utrzymaniem w mocy przez WSA postanowień wydanych z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, pomimo że jakkolwiek WSA nie był nią związany, to jednak objęta była granicami sprawy i miała bezpośrednie przełożenie na jej całokształt i istotę,

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia niespełniającego ustawowych wymogów wskazanych w dyspozycji tego przepisu, poprzez brak należytego wyjaśnienia stanowiska WSA w odniesieniu do podniesionych przez skarżącego zarzutów, a mianowicie nie odniesienie się przez WSA co do zarzutu naruszenia:

a) przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" dla których postępowanie nie może być wszczęte (wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzje administracyjne o zwolnieniu z służby w przypadku osób znajdujących się w takim stanie faktycznym jak skarżący, nie powinny być w ogóle wydawane z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych), w sytuacji gdy taki pogląd prawny jest błędny i w niniejszej sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu skarżącego ze służby,

b) art. 188 ust. 2 i ust. 5 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 165 ust. 3 P.w.KAS, czego następstwem było niezasadne przyjęcie przez Szefa KAS (w ślad za Dyrektorem IAS), że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" dla których postępowanie nie może być wszczęte, w sytuacji gdy taki pogląd prawny jest błędny i w niniejszej sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu skarżącego ze służby,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez WSA postanowienia Szefa KAS z dnia [...] września 2018 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora IAS z dnia [...] lipca 2018 r. w sytuacji, gdy postanowienia te naruszały przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, a także naruszały przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a poprzez to niezasadne uznanie, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" dla których postępowanie nie może być wszczęte oraz poprzez nieuprawnione prowadzenie postępowania, w tym gromadzenie i analizę materiału dowodowego oraz formułowanie na tej podstawie wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy, co jest niedopuszczalne w sytuacji wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które jest aktem formalnym, a nie merytorycznym;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuchylenie przez WSA postanowienia Szefa KAS z dnia [...] września 2018 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora IAS z dnia [...] lipca 2018 r. w związku z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego bez możliwości zagwarantowania skarżącemu udziału w czynnościach procesowych.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w realiach sprawy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia w trybie administracyjnym, gdzie podstawa taka w istocie istnieje co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego pozbawienia skarżącego możliwości obrony jego praw przyznanych na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby;

2) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania skarżącego wyrażającym się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor IAS i Szef KAS podtrzymuje niewydanie wobec skarżącego decyzji o zwolnieniu z służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia skarżącego prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji;

3) art. 188 ust. 2 i ust. 5 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 165 ust. 3 P.w.KAS poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, w sytuacji gdy skarżącemu jako mianowanemu funkcjonariuszowi byłej Służby Celnej przysługuje prawo do weryfikacji uprawnień wynikających ze stosunku służbowego, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej, w oparciu o przepisy k.p.a. w postępowaniu administracyjnym i w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby, co w konsekwencji doprowadziło do złamania konstytucyjnie gwarantowanych i ustawowo chronionych wolności i praw, w szczególności pozbawienia skarżącego możliwości ochrony i obrony interesów prawnych, w tym prawa do rzetelnego postępowania sądowego.

4) art. 170 ust. 3 P.w.KAS w zw. art. 276 ust. 2 u.KAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie organy administracji nie mają obowiązku wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zakażonego postanowienia Szefa KAS z dnia [...] września 2018 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora IAS z dnia [...] lipca 2018 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozbudował treść zarzutów oraz przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, Trybunału Konstytucyjnego i poglądy wyrażone w doktrynie na poparcie swojego stanowiska, że obowiązkiem organów było wydanie decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2022 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, przytaczając na jej poparcie orzeczenia zapadłe po sporządzeniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, do tych zarzutów należało odnieść się łącznie.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia WSA, który uznał, że skoro Dyrektor IAS w K. złożył skarżącemu propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w K., którą przyjął, to tym samym stosunek służby skarżącego w Służbie Celno-Skarbowej został przekształcony z mocy przepisów P.w.KAS w stosunek pracy. Nie nastąpiło zatem wygaszenie stosunku służbowego, które obliguje organ do wydania deklaratoryjnej decyzji o zwolnieniu ze służby. Oznacza to, że Szef KAS prawidłowo w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby - z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącego w trybie administracyjnym (art. 104 § 1 k.p.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie miała w tej sprawie zastosowania). Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, muszą być one oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Do przyczyn tych należą w szczególności okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania, które po jego zakończeniu byłoby obarczone wadą uzasadniającą jego wznowienie (art. 145-145b k.p.a.) lub stwierdzenie nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zbadania wymagało, czy w obowiązującym stanie prawnym rzeczywiście brak jest - jak przyjął WSA - podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. o wydanie decyzji w sprawie jego zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej.

Wyjaśnić należy, iż z dniem [...] marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy u.KAS wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 P.w.KAS. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 P.w.KAS). Użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników, funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie u.KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 P.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Ustawodawca w ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 P.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 P.w.KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia [...] maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 P.w.K.A.S.). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł - co do zasady z dniem [...] sierpnia 2017 r. - co jest traktowane jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 P.w.KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 P.w.KAS).

Analiza przepisów P.w.KAS wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 P.w.KAS).

Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 P.w.KAS). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 P.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1-3 u.KAS.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech przedstawionych wyżej rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 P.w.KAS). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie - czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) skutkujące przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca przyznał organom Krajowej Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celno- Skarbowej.

Odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 P.w.KAS).

Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym - przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) - wygaśnięcia stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Przy czym w tym przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Naczelny Sąd Administracyjny również w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale.

Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że skoro art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.KAS nie stanowi, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego, to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, czego domaga się skarżący. Na mocy oświadczenia z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący przyjął złożoną mu w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS, propozycję zatrudnienia. W konsekwencji stosunek służby skarżącego został przekształcony z mocy prawa w stosunek pracy. Oznacza to, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w świetle art. 61a § 1 k.p.a., zachodziła przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego co do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby - z powodu braku podstawy materialnoprawnej w tym zakresie, a zatem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Czyni to wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego niezasadnymi.

Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

WSA rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Odnotować także należy, że strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się sąd pierwszej instancji - zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ - por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów - por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09.

Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie. Przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego przyjął, iż w sytuacji określonej wskazanymi przepisami P.w.KAS organ powinien był odmówić wszczęcia postępowania i w sposób wystarczający swoje stanowisko uzasadnił.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. W ramach tego zarzutu skarżący stara się wywieść, że nie było podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodziły "inne uzasadnione przyczyny" do odmowy wszczęcia postępowania. Jak wynika z wyżej wyłożonych ocen prawnych, przyjęte przez organy oraz WSA stanowisko w tym zakresie było prawidłowe.

Analogicznie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuchylenie przez WSA postanowienia Szefa KAS z dnia [...] września 2018 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora IAS z dnia [...] lipca 2018 r. w związku z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego bez możliwości zagwarantowania skarżącemu udziału w czynnościach procesowych.

Wyeksponować należy, że stan faktyczny będący podstawą wydania kwestionowanego postanowienia jest bezsporny. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek czynności wyjaśniających. Podstawą jego wydania jest przyjęta przez organ ocena prawna, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.