Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.S. na bezczynność Rady Miasta R. w przedmiocie rozpoznania skargi na przewodniczącego rady miasta postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 1 września 2025 r. T.S. (dalej: skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Rady Miasta R. w zakresie rozpoznania skargi na działanie Przewodniczącego Rady Miasta R..

W uzasadnieniu wskazał, że rozpatrzenie jego skargi zostało wprowadzone do porządku obrad sesji wyznaczonej na dzień 26 czerwca 2025 r., jednakże mimo to sprawa nie została poddana pod głosowanie i nie została merytorycznie rozpatrzona przez Radę.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o jej oddalenie. Zaakcentował, że art. 229 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), wprost określa właściwość organów administracji publicznej do rozpatrywania skarg wniesionych na działalność organów. Z przepisu tego wynika, że nie ma organu właściwego do rozpatrywania skarg na radnego, w tym radnego pełniącego obowiązki przewodniczącego rady. Wskazany przepis zawiera katalog zamknięty, co oznacza, że ustawodawca wyczerpująco wymienił wszystkie przypadki, sytuacje lub podmiotu, do których przepis ma zastosowanie i brak jest możliwości rozszerzania tego katalogu oraz interpretacji przez analogię. Dlatego też na sesji w dniu 26 czerwca 2025 r. Przewodniczący Rady Miasta R. przedstawił skargę, a po uzyskaniu informacji o braku właściwego organu do rozpoznania skargi na radnego skargę pozostawiono bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej.

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.

Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie strona zaskarżyła bezczynność Rady Miasta R. w zakresie rozpatrzenia skargi powszechnej na Przewodniczącego Rady Miasta R., wniesionej w trybie postępowania skargowego uregulowanego dziale VIII k.p.a. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem akty i czynności podejmowane w tym trybie przez organy nie są rozstrzygnięciami, o których mowa w powołanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a., w konsekwencji nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Podobnie jak i bezczynność lub przewlekłość w sprawie rozpatrzenia skargi powszechnej nie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2025 r. III OSK 575/25, z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13, z 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2621/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej dalej "CBOSA"). Przedmiotowe postępowanie skargowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, lecz zawiadomieniem wnoszącego o sposobie rozpatrzenia skargi (art. 238 k.p.a.). Innymi słowy tryb skargowo – wnioskowy określony w dziale VIII k.p.a. stanowi jednoinstancyjne postępowanie o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienia NSA: z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 1156/21, z 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 530/21, CBOSA). W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę zgodzić należy się ze stanowiskiem, że żaden z powyższych przepisów nie normuje expressis verbis kompetencji do rozpoznawania skarg na działalność i zadania przewodniczącego rady gminy. Przede wszystkim podmiotu kompetentnego do rozpoznania skargi na wykonywanie zadań i działalność przewodniczącego rady gminy nie wskazuje art. 229 k.p.a., nie można zatem w tym zakresie domniemywać właściwości rady gminy. Nie jest to jednak luka w prawie polegającą na braku normy prawnej niezbędnej do zastosowania instytucji prawnej skargi z art. 227 k.p.a.

O prawidłowości tego stanowiska przesądza usytuowanie przewodniczącego rady gminy w strukturze organizacyjnej gminy – której nie jest organem. Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: u.s.g.). Przewodniczącego rady nie można zatem uznać za organ wewnętrzny rady gminy, nie może także bez upoważnienia rady reprezentować gminy na zewnątrz. Funkcja ta jest bowiem zastrzeżona dla wójta (art. 31 u.s.g.). Z powyższych wywodów wynika, że działalność i uprawnienia przewodniczącego rady gminy są nierozerwalnie powiązana z działalnością i trybem funkcjonowania rady gminy (np. prawo zwoływania sesji rady wynika z trybu jej pracy). Tym samym ocena jego działalności powinna być traktowana jak ocena działalności rady gminy. Wniosek ten uzasadnia i to, że do wyłącznej kompetencji rady należy odwołanie przewodniczącego. W rezultacie w świetle unormowania art. 229 pkt 1 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania skargi na wykonywanie zadań i działalność przewodniczącego rady gminy (miasta) jest wojewoda (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 stycznia 2018 r. o sygn. akt II SA/Lu 1184/17, wyrok NSA z 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 4569/21).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.