Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie i [...] Funduszu Inwestycyjnego Zamkniętego w K. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. nr XI/318/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady Siekierki 1. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 pkt 6 oraz § 76 ust. 1 pkt 43 części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] obręb [...], położonych w W., w zakresie w jakim na tym terenie zarezerwowano pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla ulicy projektowanej [...] , 2. odrzuca skargę w zakresie zarzutu nieważności § 9 ust. 1 pkt 6 oraz § 76 ust. 1 pkt 43 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] , [...] z obrębu [...] położonych w W., 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zarzutu nieważności § 2 ust. 10 i § 2 ust. 11 zaskarżonej uchwały, 4. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz A. . z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz [...] Fundusz Inwestycyjny Zamknięty z siedzibą w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 29 października 2023 r. A. sp. z o.o. oraz P. z siedzibą w K. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wnieśli skargę na uchwałę Nr XI/318/2007 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady Siekierki (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 149, poz. 4064, dalej: MPZP lub Plan) zwracając się o:

1. stwierdzenie nieważności § 2 pkt 10 i 11 MPZP ustalającego definicję powierzchni biologicznie czynnej dla działek należących do skarżących, tj. [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] obręb [...] położonych w Warszawie na terenie Planu w obszarach [...], [...]; [...].

Alternatywnie strona skarżąca wniosła o uchylenie definicji powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do wszystkich działek na terenie Planu.

2. stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 pkt 6 oraz § 76 ust. 1 pkt 43 MPZP wraz z uchyleniem oznaczenia graficznego 45KUDw na rysunku Planu (postulowana komunikacja wewnętrzna) dla działek [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] położonych w Warszawie na terenie Planu (w obszarze [...]), należących do skarżących podmiotów. Alternatywnie skarga wniosła o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 pkt 6 oraz § 76 ust. 1 pkt 43 MPZP wraz z uchyleniem oznaczenia graficznego 45KUDw na rysunku Planu (postulowana komunikacja wewnętrzna) dla działek [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] położonych w Warszawie na terenie Planu (w obszarze [...]), należących skarżących oraz dodatkowo z uwagi na dysfunkcjonalność ustaleń planu na terenie działek, w szczególności dz. ew. [...], [...], [...] z obrębu [...].

Skarżące podmioty wykazując swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały Nr XI/318/2007 Rady Miasta Stołecznego Warszawy wskazywały, że są właścicielami sąsiadujących ze sobą nieruchomości położonych na terenie objętym obowiązywaniem powyższej uchwały. Własność obejmuje odpowiednio działki ewidencyjne: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; obręb [...].

Uzasadniając zarzuty uzasadniające stwierdzenie nieważności Planu w zakresie kwestionowanych ustaleń skarga zauważała, że w ogólnych ustaleniach Planu w § 2 pkt 10 i 11 została zawarta definicja powierzchni biologicznie czynnej, która jest niezgodna z definicją legalną. Stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkujące nieważnością tego fragmentu aktu prawa lokalnego. Zauważano, że definicja powierzchni biologicznie czynnej znajdująca się w skarżonym MPZP jest sprzeczna z definicją legalną powierzchni biologicznie czynnej obowiązującej w przepisach wyższej rangi tj. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), niezależnie którą wersję § 3 pkt 22 (rozporządzenie było zmieniane) rozporządzenia będziemy analizować. W efekcie zastosowania definicji powierzchni biologicznie czynnej, zmodyfikowanej przez gminę, strona skarżąca nie będzie mogła zaliczyć powierzchni zielonych na stropodachach do powierzchni biologicznie czynnej w sytuacji, gdy na podstawie definicji legalnej (z rozporządzenia) jest to możliwe.

Z uwagi na powyższe, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 10 i 11 MPZP w stosunku do działek stanowiących ich własność, ewentualnie stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów MPZP dla wszystkich działek objętych MPZP, gdyż naruszenie zasad sporządzania planu jest istotne i systemowe.

Następnie skarga podnosiła, że w ustaleniach skarżonego Planu wprowadzono pojęcie "postulowanej komunikacji wewnętrznej", pojęcia nieznanego w systemie prawa polskiego. Jak wskazywano, ustawodawca nie dał organowi gminy delegacji ustawowej do narzucania rozwiązań komunikacyjnych (lokalizacji i szerokości dróg prywatnych) na terenie planistycznym przeznaczonym w całości na funkcję mieszkaniową. Kwestia komunikacji na terenie/działce zależy od właściciela terenu i nie może być narzucona przez organ uchwalający plan miejscowy. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkujące nieważnością wskazanego fragmentu aktu prawa lokalnego.

Skarga zauważała, że Plan był już przedmiotem skargi (podmiotu trzeciego) w zakresie oznaczenia "postulowanej komunikacji wewnętrznej", aczkolwiek dotyczył oznaczenia 63KUDw. Skarga ta została uwzględniona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 494/14. Skarżący wnoszą o analogiczne rozstrzygnięcie w zakresie "postulowanej komunikacji wewnętrznej" w Planie drogi 45KUDw tj. o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 pkt 6 Planu oraz powiązanego z nim § 76 ust. 1 pkt 43, a także w zakresie stwierdzenia nieważności rysunku planu co do lokalizacji i oznaczeń 45KUDw.

Skarga zauważała, że w ogólnych ustaleniach MPZP (§ 2 pkt 21) czytamy "ilekroć w dalszych przepisach tej uchwały jest mowa o: (...) postulowanej komunikacji wewnętrznej - należy przez to rozumieć przebiegi niepublicznych dróg wewnętrznych, przy których nie wyznacza się nieprzekraczalnych linii zabudowy, oznaczone graficznie i symbolem na rysunku planu". Na terenach należących do skarżących w MPZP wyznaczono "postulowaną komunikację wewnętrzną" poprzez wrysowanie (na obszarze planistycznym [...]) postulowanego przebiegu drogi wewnętrznej 45KUDw oraz określono jej tzw. minimalne parametry szerokościowe tj. 9 m (§ 76 ust. 1 pkt 43 Planu). Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm., dalej: u.z.p.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne. Przedmiotowy przepis wyraźnie zawęża przeznaczenie funkcji ulic i dróg do dróg publicznych. Innymi słowy nie można było wyznaczać w planach zagospodarowania przestrzennego dróg wewnętrznych, gdyż droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 1 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Organ planistyczny z jednej strony w treści Planu (§ 4 ust. 2 pkt 13) uznał iż "postulowana komunikacja wewnętrzna" ma charakter informacyjny i postulatywny, podczas gdy w ramach "klasyfikacji funkcjonalnej ulic" nie mieści się "postulowana komunikacja wewnętrzna" co wynika z legendy rysunku planu. Z drugiej zaś strony w § 76 ust. 1 pkt 43 Plan "rezerwuje" aż 9-cio metrowy pas terenu o oznaczeniu 45KUDw w liniach rozgraniczających którego przewiduje jezdnię, chodniki, a nawet ścieżkę rowerową. Plan jest zatem sprzeczny wewnętrznie, a ponadto "rezerwacja" w Planie na terenie [...] (o funkcji mieszkaniowej) postulowanego pasa o szerokości 9 m pod drogę wewnętrzną 45KUDw pozostaje w sprzeczności z zapisem art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. Uchwalenie planu zawierającego ustalenie dotyczące drogi wewnętrznej, jej parametrów i wymogów co do lokalizacji chodników w tym ścieżek rowerowych, wbrew woli właściciela, oznacza przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych ww. ustawą. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, niezależnie pod rządami której ustawy będziemy prowadzić analizę przepisów, nigdy nie przewidywało możliwości wprowadzania "postulowanej komunikacji wewnętrznej".

Skarżący podkreślali, że w petitum skargi wnieśli o uchylenie przedmiotowego ustalenia dla działek tj. [...]; [...]; [...]; [...]; [...] obręb [...], które były ich własnością w dniu składania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dodatkowo z uwagi na dysfunkcjonalność ustaleń planu, która powstanie na szerszym obszarze wnieśli również o uchylenie ustaleń planu w szczególności dla dz. ew. [...]; [...]; [...] obrębu [...] - po których przebiega "postulowana komunikacja wewnętrzna" 45KUDw. Wyeliminowanie przebiegu "postulowanej komunikacji wewnętrznej" jedynie na działkach [...]; [...]; [...]; [...]; [...] obręb [...] spowoduje dysfunkcjonalność (z punktu widzenia porządku planistycznego) co najmniej części terenu po której wyznaczona została postulowana droga 45KUDw, a która to część znajduje się w szczególności na działkach dz. ew. [...]; [...]; [...] z obrębu [...]. W związku z powyższym wnioskiem o stwierdzenie nieważności w powyższym zakresie skarga objęła również powyżej wskazane działki, nienależące do skarżących.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o odrzucenie skargi w zakresie w jakim dotyczy ona działek ew. [...]; [...]; [...] z obrębu [...] oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Rada zauważała, że mając na uwadze datę podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania MPZP oraz daty zawiadomienia o terminie wyłożenia, bezsporne jest, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu na dzień uchwalenia planu miejscowego tj. 14 czerwca 2007 r. W obowiązującym rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46) nie zawarto definicji powierzchni biologicznie czynnej. Rozporządzenie to obowiązywało do 16 grudnia 2002 r. i przez cały czas obowiązywania nie zawierało ww. definicji. Organ miał więc podstawę prawną, aby wprowadzić definicję powierzchni biologicznie czynnej ze względu na brak legalnej definicji zawartej w obowiązujących przepisach prawa w chwili przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, jak również dwóch wyłożeń do publicznego wglądu.

W odniesieniu do pozostałej argumentacji skargi Organ zauważał, że zdecydowanie większa część ww. działek przeznaczona jest pod możliwości inwestycyjne, a tylko w niewielkim fragmencie pod układ komunikacyjny. Dla terenu 17M w zapisach szczegółowych § 30 ust. 3 Plan wskazuje, iż jest to "teren postulowanej zorganizowanej działalności inwestycyjnej" co świadczy o tym, iż dana jednostka urbanistyczna powinna być zagospodarowana jako jedno zamierzenie inwestycyjne, dla którego należałoby zapewnić odpowiednią rezerwę terenu pod ewentualny niezbędny do prawidłowego funkcjonowania układ komunikacyjny. Przebieg postulowanych dróg wewnętrznych w kwartałach obejmujących m.in. funkcję mieszkaniową był szczegółowo analizowany na etapie rozpatrywania protestów i zarzutów do dwukrotnie wykładanego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego Osady Siekierki. Wyznaczenie sieci dróg było podyktowane przede wszystkim funkcjonalnością całego systemu drogowego, w tym zapewnienie właściwego przejazdu pojazdów, równomiernego rozłożenia ruchu oraz tworzenia spójnych struktur przestrzennych. Dotyczy to również sieci dróg wewnętrznych, obsługujących wyjazdy i wjazdy na teren kwartałów. Z tego punktu widzenia gmina ma obowiązek zaplanować odpowiednio gęstą sieć dróg, co bezpośrednio przekłada się na jakość życia mieszkańców oraz względy bezpieczeństwa, również jeżeli nie będą to drogi ogólnodostępne. Ponadto zapisy planu nie nakazują nikomu wykonywania "postulowanej komunikacji wewnętrznej", a ich realizacja zależy wyłącznie od właścicieli nieruchomości.

Dodatkowo, zgodnie z mapą "Ewidencja dróg i obiektów mostowych" na stronie Urzędu m.st. Warszawy dostępnej pod adresem https://smapa.um.warszawa.pl/ przedstawiona jest ul. [...] - droga kategorii gminnej. Droga ta na poziomym odcinku ma przebieg zgodny z wyznaczoną w planie miejscowym drogą wewnętrzną 45KUDw, co świadczy o realnej potrzebie jej przeprowadzenia. Być może w przyszłości zajdzie potrzeba jej kontynuacji dalej na wschód. W związku z powyższym stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 pkt 6 oraz § 76 ust. 1 pkt 43 MPZP dla działek [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], a tym bardziej dla dz. ew. [...], [...], [...] obrębu [...] (będących własnością m.st. Warszawy) jest bezzasadne i w przyszłości może pozbawić funkcjonalnego dojazdu dla przyszłych inwestycji. Wbrew twierdzeniom skargi, Rada m.st. Warszawy działała zgodnie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Końcowo, Rada zauważała, że żaden ze skarżących podmiotów nie posiada interesu prawnego, by zaskarżyć uchwałę Rady m.st. Warszawy nr XI/318/2007 z dnia 14 czerwca 2007 r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady Siekierki w zakresie działek ew. [...]; [...]; [...] z obrębu [...], bowiem nie legitymują się prawem własności ani prawem użytkowania do tych działek, co uzasadnia odrzucenie skargi w tym zakresie.

Postępowanie sądowe wywołane złożoną skargą zostało zawieszone przez Sąd postanowieniem z 19 kwietnia 2024 r. z uwagi na niezakończone postępowanie sądowe ze skargi innego podmiotu na tę samą uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 590/23 stwierdził nieważność § 2 ust. 10 i § 2 ust. 11 tej uchwały. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy niniejszej zależało od prawomocnego wyniku postępowania w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 590/23.

Postanowieniem z 13 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie uwzględniając, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2431/23, oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od przywołanego wyroku.

Na rozprawie w dniu 25 lutego 2025 r. ustanowiony pełnomocnik skarżących ograniczył skargę do żądania zawartego w punkcie 2 skargi, odwołując się do unieważnienia § 2 ust. 10 i § 2 ust. 11 Planu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 590/23. Jednocześnie pełnomocnik zmodyfikował żądania wykazując, że A. sp. z o.o. jest aktualnie właścicielem działki nr [...] z obrębu [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola legalności zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżący uczynili przedmiotem skargi uchwałę Nr XI/318/2007 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 czerwca 2007 r. w części, w jakiej jej postanowienia wynikające z § 9 ust. 1 pkt 6 i § 76 ust. 1 pkt 43 dotyczą pozostających własnością skarżących działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] położonych w Warszawie w obszarze [...] Planu.

Zaznaczyć zatem trzeba, że inicjująca niniejsze postępowanie skarga oparta została o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), mogła być na podstawie przywołanego przepisu objęta skargą skierowaną do tut. Sądu. W odniesieniu do warunku naruszenia interesu prawnego skarżących należy podkreślić, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Koresponduje to z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Strona skarżąca będąc uprawniona do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jej prawo własności. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19, CBOSA)

Podkreślić trzeba, że kryterium naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą dana osoba może określić jako własną, indywidualną i konkretną. Składający więc skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi. Innymi słowy, normatywna ochrona interesu prawnego wynika ze zobiektywizowanej, a zarazem zindywidualizowanej i skonkretyzowanej potrzeby ochrony prawnej, wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie w jakim jej ustalenia obejmują działki o nr ewid. [...] oraz [...] z obrębu [...], które nie są własnością żadnego ze skarżących podmiotów, nie naruszyła interesu prawnego skarżących. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Nie budzi natomiast wątpliwości, że skarżące podmioty wykazały interes prawny, który został naruszony w zakresie ustaleń wprowadzonych zaskarżoną uchwałą w obrębie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] położonych w Warszawie. Uchwała ta została podjęta 14 czerwca 2007 r., a więc w stanie prawnym, w którym wniesienie skargi na uchwałę wymagało uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Stosowne wezwanie strona skarżąca złożyła w dniu 2 sierpnia 2023 r., czyniąc zadość powyższemu wymogowi.

Przechodząc do oceny legalności § 9 ust. 1 pkt 6 oraz § 76 ust. 1 pkt 43 zaskarżonej uchwały i oznaczenia graficznego wyznaczającego przebieg drogi wewnętrznej 45KUDw, w odniesieniu do działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], Sąd podzielił argumentację skargi przychylając się do wniosku o stwierdzenie nieważności tych zapisów w odniesieniu do powyższych działek wraz z oznaczeniem graficznym przynależnym drodze dojazdowej wewnętrznej na tym terenie.

Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Uprawnienie to gmina realizuje między innymi w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak realizowane przez gminę władztwo planistyczne oznacza samodzielność rozstrzygania o zasadach zagospodarowania terenu, której nie można jednak postrzegać jako dowolność działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m.in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 u.z.p.). Ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania.

Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Każda więc droga znajdująca się w planie, bez względu czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową, jest drogą publiczną, gdyż niedopuszczalne było wyznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych. Z powyższego wynika, iż przyjęte w omawianym planie miejscowym oznaczenia dróg KDL, KD, KDw nie wykluczają możliwości uznania za drogi publiczne – gminne, nieruchomości wydzielonych pod drogi odpowiadające klasie dróg lokalnych i dojazdowych wewnętrznych.

Na tym tle wymaga zauważenia, że warunki techniczne dróg określało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.). Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się wymienione w tym przepisie klasy dróg, w tym drogi dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G, drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP, drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L, drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia, szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla dróg o klasie ulicy "D" wynosić ma 10 m. Tymczasem z treści § 76 ust. 1 pkt 43 MPZP wynika, iż mowa jest o pasie drogi o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 9 m, co wyraźnie wskazuje, iż w sprawie ulicy dojazdowej 45KUDw nie mamy do czynienia z drogą publiczną, albowiem nie spełnia ona warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne.

Wszystkie te okoliczności przyczyniły się do stwierdzenia, że przeznaczenie w MPZP terenu pod drogę wewnętrzną 45KUDw o przebiegu i parametrach ustalonych przepisem § 76 ust. 1 pkt 43 Planu pozostaje w sprzeczności z przywołanym wyżej przepisem art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. Droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uchwalenie więc Planu zawierającego ustalenie dotyczące drogi wewnętrznej, wbrew woli właściciela, oznacza przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych ustawą.

Nie zmienia tej oceny stanowisko organu, że wytyczenie w Planie drogi oznaczonej symbolem 45KUDw stanowi jedynie informację o możliwości jej wybudowania, nie ma zaś charakteru dyspozytywnego i wiążącego dla właściciela. O braku wyłącznie informacyjnego charakteru wprowadzonych dróg wewnętrznych przesądza bowiem część tekstowa skarżonego Planu. W § 8 ust. 1 przyjęto, że układ drogowo-uliczny stanowią ulice zbiorcze, lokalne, dojazdowe oraz ciągi pieszo-jezdne wyznaczone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu. Z kolei w § 9 ust. 1 przewidziano, że dla realizacji wyznaczonego układu komunikacyjnego rezerwuje się pasy terenu wyznaczone liniami rozgraniczającymi dla poszczególnych ulic i wymienia się w tym układzie m.in. w pkt 6) ulice dojazdowe wewnętrzne KUDw. Zatem w części tekstowej wyraźnie przewidziano, że drogi wewnętrzne wchodzą w system komunikacyjny obszaru. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom organu drogi wewnętrzne stanowią element tego układu, na równi z drogami publicznymi, bez odmiennych dla nich ustaleń. Zaprzecza to przyjętej w części graficznej, jak wyżej wskazano bez żadnej podstawy prawnej, koncepcji charakteru jedynie informacyjnego tych dróg. Należy zauważyć, że proces tworzenia i uchwalania niniejszego planu przebiegał pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 1994 r., której przepisy oraz akty wykonawcze do niej znajdowały zastosowanie. Dopiero przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wydanego na podstawie delegacji z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadziły ustalenia wiążące planu oraz elementy informacyjne.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 9 ust. 1 pkt 6 oraz § 76 ust. 1 pkt 43 części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], położonych w Warszawie, w zakresie w jakim na tym terenie zarezerwowano pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla ulicy projektowanej 45KUDw. (pkt 1 sentencji wyroku)

O odrzuceniu skargi w zakresie, w jakim wyprowadza ona nieważność zaskarżonego Planu w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb [...], Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku)

Z uwagi na to, że skarżące cofnęły skargę w odniesieniu do zarzutu nieważności § 2 ust. 10 i § 2 ust. 11 zaskarżonej uchwały, Sąd w tej w części umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postępowanie sądowe. (pkt 3 sentencji wyroku)

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając uiszczone od skargi wpisy sądowe w wysokości 300 złotych, należne pełnomocnikowi wynagrodzenia ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, ze zm.) w wysokości 480 złotych oraz opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw w wysokości 17 złotych.