II SA/Gl 275/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-05-07	
Data wpływu	2008-03-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Ewa Krawczyk /przewodniczący/
Iwona Bogucka
Maria Taniewska-Banacka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592;  art. 5 ust. 2, art. 12; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu W. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie prowadzenia zadań zimowego utrzymania drogi gminnej oddala skargę	
Uzasadnienie
Rada Powiatu W. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powierzenia w sezonie [...] Miastu W. prowadzenia zadań zimowego utrzymania ulicy [...] w W. i przyjęcia od Miasta W. prowadzenia zadań zimowego utrzymania łącznika ulicy [...] z ulicą [...] w W. W myśl uchwały prowadzenie zadań zimowego utrzymania wyżej wymienionych ulic odbywać się winno na zasadach i w zakresie określonym w porozumieniu zawartym pomiędzy Zarządem Powiatu W. a Prezydentem Miasta W. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 12 pkt 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 79 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu W. nr [...] w częściach określonych w § 1 ust. 2 oraz w § 1 ust. 3 w zakresie, w jakim dotyczy prowadzenia zadań zimowego utrzymania drogi gminnej, jako niezgodnej z art. 12 pkt 8a w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i w związku z art. 8 oraz art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, iż zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny prawa administracyjnego porozumienie administracyjne nie jest umową prawa cywilnego, w szczególności zaś nie jest umową zbliżoną do umowy o świadczenie usług ani umową zlecenia. Istotą porozumienia jest natomiast przekazanie kompetencji (właściwości) do wykonywania zadań publicznych, które mocą ustaw są zastrzeżone dla właściwości konkretnego organu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Podejmowanie zaś uchwał w sprawach, o których mowa w przywołanym przepisie zastrzeżone zostało na mocy art. 12 pkt 8a ustawy do wyłącznej właściwości rady powiatu. Uprawnienie zawarte w art. 12 pkt 8a stanowi uzupełnienie treści art. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który przewiduje możliwość zawierania porozumień zarówno z organami administracji rządowej, jak i jednostkami samorządu terytorialnego. Wskazanie w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym możliwości zawierania przez powiat porozumień w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego nie oznacza, że powiatowi zagwarantowano zupełną swobodę wyboru jednostki samorządu terytorialnego, z którą powiat będzie mógł zawrzeć porozumienie. Zgodnie bowiem z zasadą pomocniczości, do której odwołuje się Preambuła Konstytucji RP, nie jest dopuszczalne zawarcie porozumienia przez powiat z organami gmin, w celu realizacji przypisanych im zadań i wykonywania ich kompetencji przez organy powiatu. Na mocy zawieranych przez jednostki samorządu porozumień możliwe jest przekazywanie zadań publicznych bądź to w ramach tego samego szczebla samorządu, bądź też przekazywanie ich "w dół", tak by urzeczywistniony był postulat sformułowany w art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 roku Nr 124, poz. 607). Przepis ten stanowi, iż "generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności". Przeciwko powierzaniu do wykonywania przez powiat zadań gminnych przemawia także analiza przepisów ustawy o samorządzie gminnym. I tak art. 8 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wyłącznie o tym, iż gmina może wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej, bądź to na podstawie "zlecenia ustawowego" (art. 8 ust. 1), bądź na podstawie porozumień z organami administracji rządowej (art. 8 ust. 2) a także zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 2a). Natomiast art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza możliwość zawierania porozumień międzygminnych w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Tym samym, o ile gmina może na podstawie porozumień przejmować do wykonywania zadania należące zarówno do właściwości administracji rządowej jak i właściwości jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, to zadania własne może powierzać do wykonania wyłącznie innej gminie. O ile zatem dopuszczalne jest powierzenie Miastu W. prowadzenia zadań zimowego utrzymania dróg powiatowych, a więc zadania należącego do właściwości powiatu, to przyjęcie przez powiat prowadzenia zadań zimowego utrzymania dróg gminnych, a więc zadania należącego do właściwości gminy, jest niedopuszczalne. Tym samym stwierdzenie nieważności uchwały [...] Rady Powiatu W. we wskazanych częściach, zdaniem Wojewody [...], należy uznać za uzasadnione i konieczne.

Pismem z dnia [...]r. Starosta działając w imieniu Powiatu W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie w całości. Starosta podniósł w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Powołany przepis prawa nie wprowadza ograniczenia, np. co do możliwości zawierania porozumienia wyłącznie z innym powiatem. Przeciwnie odwołuje się do terminu "jednostka lokalnego samorządu terytorialnego", który z całą pewnością obejmuje również gminę. Przedmiotem porozumienia mogą być zadania z zakresu właściwości gminy lub województwa, określone na podstawie przepisów prawa materialnego. Starosta przyznał jednocześnie, że w literaturze wskazuje się na negatywne stanowisko organów nadzoru co do dopuszczalności przejęcia przez powiat zadań gminnych lub wojewódzkich (tak uchwała RIO z dnia 13 listopada 2002 r., CCLV XL/6447/2002, OSS 2003, nr 2, poz. 48) jednakowoż zdaniem Starosty stanowisko to nie jest trafne. Językowa wykładnia zapisu art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym pozwala bowiem na stwierdzenie, że przedmiotem porozumienia określonego w powołanym przepisie jest powierzenie prowadzenia zadań publicznych, co nie jest równoznaczne z "jednokierunkowym" powierzeniem zadań: od powiatu do gminy lub województwa. W myśl powołanego przepisu, powiat może przejąć do wykonywania zadania "gminne" i "wojewódzkie". Przeciwna interpretacja, zakazująca przekazywania powiatowi zadań gminy lub województwa, byłoby nie do pogodzenia z regulacją prawa samorządowego. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. Nr 142, poz. 1590 z 2001 r., z późn. zm.) przewiduje bowiem zawieranie przez województwo porozumień w zakresie powierzenia wykonywania zadań również z powiatami. Art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa zawierają analogiczne rozwiązania. W doktrynie spotyka się pogląd, że na mocy zawartego porozumienia możliwe jest przekazywanie zadań jedynie "w dół". Nie jest bowiem możliwa taka sytuacja, że zadania powiatu będą zmniejszane poprzez przeniesienie ich na szczebel administracji rządowej - czyli "w górę". Ów zakaz jest również zrozumiały w przypadku przekazywania zadań gminy "w górę", tj. w stosunku do szczebla administracji rządowej, a nie - jak chce tego, w całkowicie bezzasadny sposób organ nadzoru - w stosunku do jednostki samorządu lokalnego, tj. powiatu. Nadto zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 z 2007 r., z późn. zm.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządcami dróg, są dla dróg:

-krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

-wojewódzkich - zarząd województwa;

-powiatowych - zarząd powiatu;

-gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Na zasadzie natomiast art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. W konsekwencji zawarcie spornego porozumienia pomiędzy zarządcami dróg nie narusza zasady legalizmu i demokratycznego państwa prawa, a jest naturalną emanacją owych zasad. Jeśli bowiem przepis ustawy ustrojowej nie przewiduje wyłącznej kompetencji dla rady powiatu i odpowiednio dla rady gminy, to nie sposób przyjąć, że przepis szczególny nie może nadać spornego uprawnienia innemu organowi samorządu, w tym przypadku zarządowi powiatu i wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Skoro zarządcy dróg mogli zawrzeć porozumienie w zakresie zarządzania drogami to stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu W. w zakwestionowanej przez organ nadzoru części jest nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wyjaśniając w uzasadnieniu iż skuteczne zawarcie porozumienia, o którym mowa w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, możliwe jest tylko wówczas, kiedy obie jego strony są należycie umocowane tj. gdy porozumienie dotyczy tego zakresu zadań publicznych, który mieś się w ustawach ustrojowych. Art. 19 ust. 4 ustawy nie wyłącza bowiem stosowania norm, które zakazują przekazywania na podstawie porozumień do wykonywania zadań gminnych jednostkom samorządu terytorialnego innego szczebla.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie może zostać uwzględniona albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zachodziły bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu W. w częściach dotyczących przejęcia od Miasta W. prowadzenia zimowego utrzymania dróg gminnych.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie powiatowym powiat może zawierać z organami administracji rządowej porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej. Stosownie natomiast do ust. 2 wskazanego artykułu powiat może zawierać nadto porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu.

Przytoczony wyżej ust. 2, odczytywany w oderwaniu od całości samorządowych ustaw ustrojowych, może być postrzegany jako nie do końca jasny i wzbudzający wątpliwości co do tego z jakimi jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego powiat może zawierać wspomniane porozumienia i czy określenie "powierzenie prowadzenia zadań" obejmuje jedynie przekazanie czy też także przejęcie zadań innej jednostki. W konsekwencji stał się, w aspekcie uprawnień zarządców dróg publicznych, istotą zaistniałej pomiędzy występującymi w sprawie organami kontrowersji co do tego czy powiat w drodze porozumienia zawartego z gminą może jedynie przekazać jej swoje zadania zwiększając tym samym obowiązki gminy czy też może także odciążyć gminę w zakresie jej zadań własnych przejmując część z nich do samodzielnego wykonania. W kontekście całokształtu przepisów ustaw ustrojowych regulujących podstawy i zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego wątpliwości te przestają jednak istnieć. Zwrócić w tym miejscu uwagę należy na art. 4 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który po wyliczeniu w ustępach poprzedzających należących do powiatu zadań publicznych o charakterze ponadgminnych oraz wskazaniu, iż zakres ten może zostać powiększony o zadania z zakresu administracji rządowej wskazuje nadto, iż powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu. Przytoczony przepis tym razem jednoznacznie stwierdza, iż powiat w drodze porozumienia może jedynie przekazać swe zadania gminie co tym samym sprawia, że nie może on przejąć zadań należących do gminy. Tezę tę uznać należy za niewątpliwą konfrontując normy ustawy o samorządzie powiatowym z ustawą o samorządzie gminnym. Przypomnieć zatem należy, iż w myśl art. 6 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z mocy art. 8 ust. 1 i 2 tejże ustawy zakres ten może dodatkowo zostać zwiększony o powierzone gminie zadania z zakresu administracji rządowej (zlecone bądź przyjęte do wykonania w drodze porozumienia), natomiast stosownie do art. 8 ust. 2a ustawy także o zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa powierzone jej na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Tym samym z mocy zawartych z powiatem bądź województwem porozumień zakres zadań gminy może jedynie ulec zwiększeniu, niedopuszczalnym jest natomiast ograniczenie zadań własnych gminy i wyzbycie się części z nich poprzez przekazanie ich w drodze porozumienia powiatowi. Ustawa przewiduje bowiem wprawdzie możliwość przekazania innej jednostce samorządowej należącego do gminy zadania jednak nie w drodze porozumienia z powiatem lecz w drodze zawarcia w trybie art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym porozumienia międzygminnego, którego celem jest powierzenie jednej z gmin określonych w porozumieniu zadań publicznych. W konsekwencji podzielić należy przytaczany przez Wojewodę [...] w odpowiedzi na skargę pogląd zawarty w uchwale RIO w Rzeszowie z dnia z dnia 13 listopada 2002 r. nr XL/6447/02, OwSS 2003/2/48, iż stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym powiat ma możliwość przyjęcia do realizacji zadań wyłącznie z zakresu administracji rządowej, natomiast porozumienia z innymi jednostkami samorządu terytorialnego mogą dotyczyć jedynie powierzenia im do realizacji zadań powiatu. Przepis ten nie pozwala tym samym na przejęcie przez powiat do realizacji zadania gminy. Poprawnie zatem, prawidłowo motywując swoje stanowisko, organ nadzoru stwierdził nieważność tych części uchwały Rady Powiatu W., które przewidywały przejęcie przez powiat zadań z zakresu zimowego utrzymania drogi gminnej.

Odnosząc się natomiast do treści skargi wskazać należy, iż przywołana przez skarżącego ustawa o samorządzie województwa przewiduje, że województwo może zawierać z innymi województwami oraz jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych (art. 8 ust. 2 tej ustawy). Podejmowanie uchwał w sprawie powierzenia zadań samorządu województwa innym jednostkom samorządu terytorialnego należy zaś do wyłącznej właściwości sejmiku województwa (art. 18 pkt 12 ustawy). Także i w przypadku województwa ustawodawca dopuścił zatem możliwość powierzenia zadań samorządu województwa innym jednostkom. Oczywistym jest jednak, że nie może wchodzić w rachubę przekazanie zadań z tego zakresu "w górę", z braku wyżej usytuowanych jednostek samorządu terytorialnego.

Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez skarżącego argumentów wywodzonych z treści ustawy o drogach publicznych wskazać należy, że z mocy zawartych art. 20 pkt 4 tejże ustawy do zarządcy drogi należy zaś w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi. W myśl z kolei art. 19 ust. 4 ustawy zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe.

Podkreślenia wymaga jednak, iż przepis art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie stanowi samodzielnej i odrębnej podstawy do podejmowania uchwały przez organy stanowiące jednostkę samorządu terytorialnego. Podejmowanie uchwał w przedmiocie przejęcia bądź przekazania zadań, uregulowane jest bowiem w ustawach ustrojowych i może się odbywać jedynie na zasadach tam uregulowanych. Skoro zatem, jak to wskazano powyżej, przepis art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi wyłącznie o możliwości przekazywania zadań własnych innej gminie, rada takiej jednostki nie jest władna powierzyć zadań własnych w trybie porozumienia powiatowi, który z kolei nie jest uprawniony do przejęcia zadań własnych gminy, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie.

Także przywołane przez skarżący Powiat względy efektywności i gospodarności, nie mogły przemawiać za odmienną wykładnią prawa. Do kompetencji rady powiatu w świetle art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym należy bowiem jedynie podejmowanie uchwał w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych jednostkom lokalnego samorządu terytorialnego, nie mogą one zatem obejmować zgody na przejęcie od gminy jej zadań własnych. Notabene także komplementarny w stosunku do przytoczonego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym podkreśla, iż do właściwości rady gminy należy jedynie podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu właściwości powiatu, w żadnym razie nie do przekazania powiatowi zadań własnych. Wreszcie wskazać należy, iż przywołany w skardze przepis art. 167 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dotyczy źródeł finansowania zadań przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego, nie odnosząc się tym samym do zakwestionowanych części ustawy.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.