IV SA/Gl 1126/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-01-16	
Data wpływu	2013-10-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Kalaga-Gajewska
Edyta Żarkiewicz /sprawozdawca/
Tadeusz Michalik /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I OSK 1567/14	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 151,  art. 3 par. 2 pkt 7; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572;  art. 36 a ust. 6; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi G. J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 sierpnia 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stwierdził nieważność Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w P. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w wymienionym Zarządzeniu, skład komisji konkursowej został ustalony z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej również ustawą o systemie oświaty. Naruszenie to polegało na pominięciu w składzie komisji, dwóch przedstawicieli [...] Kuratora Oświaty działającego jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Podkreślił, że z art. 36a ust. 6 tej ustawy jednoznacznie wynika, że w skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele następujących podmiotów: - organu prowadzącego szkołę; - organu sprawującego nadzór pedagogiczny; - rady pedagogicznej; rady rodziców; - organizacji związkowych. Dodał, że jest to ustawowy, obligatoryjny skład komisji konkursowej. Z tego powodu, w jej składzie nie może zabraknąć żadnego z tych podmiotów, (poza przypadkami określonymi w art. 36a ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty). Ponadto podniósł, że według przeprowadzonych w sprawie ustaleń, Wójt Gminy w piśmie z dnia 4 czerwca 2013 r. wystąpił do podmiotów uprawnionych do udziału w komisji konkursowej o delegowanie przedstawicieli, wyznaczając termin dokonania tych czynności do 17 czerwca 2013 r. [...] Kurator Oświaty w piśmie z 18 czerwca 2013 r. wyznaczył swoich przedstawicieli i poinformował o tym Wójta Gminy J., przesyłając informację faxem oraz – w dniu 18 czerwca 2013 r. – za pośrednictwem poczty. Wójt wydał kwestionowane zarządzenie w dniu 18 czerwca 2013 r. Wojewoda podkreślił, że powodem stwierdzenia nieważności tego zarządzenia jest pozbawienie przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, możliwości udziału w pracach komisji konkursowej i wpływu na wynik konkursu.

W skardze wniesionej od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wójt Gminy J. podniósł zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Wskazał, że w stanie faktycznym sprawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie desygnował przedstawicieli do komisji konkursowej, uniemożliwiając organowi prowadzącemu, powołanie ich do składu tej komisji, bowiem doszłoby do naruszenia warunków konkursu określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm.), zwanego dalej również rozporządzeniem. Z powyższych powodów wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że ustawa o systemie oświaty nie reguluje sytuacji, w której organ nadzoru pedagogicznego nie desygnuje swoich przedstawicieli do udziału w komisji konkursowej, ewentualnie desygnuje ich, ale po terminie. Dodał, że ustawa nie reguluje również sytuacji, gdy na posiedzenie komisji konkursowej przybywa tylko jeden z przedstawicieli organu nadzoru pedagogicznego lub żaden. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie Kurator Oświaty nie desygnował w przewidzianym terminie swoich przedstawicieli. W tym zakresie skarżący podkreślił, że w piśmie z dnia 4 czerwca 2013 r. powiadomił Kuratora o możliwości wskazania dwóch przedstawicieli tego organu do składu komisji konkursowej – w nieprzekraczalnym terminie – do 17 czerwca 2013 r. Skarżący dodał, że przewodniczący komisji konkursowej już w dniu 18 czerwca 2013 r. przystąpił do wypisywania zawiadomień o posiedzeniu komisji konkursowej na dzień 27 czerwca 2013 r. i już w tym samym dniu oraz następnym – wręczył osobiście członkom komisji konkursowej te zawiadomienia, aby zachować 7-dniowy termin, określony w rozporządzeniu. Podniósł, że zgodnie z § 3 rozporządzenia, posiedzenie komisji konkursowej nie może odbyć się później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, a termin ten został ustalony na dzień 19 czerwca 2013 r. Ponadto ustalenie terminu i miejsca posiedzenia komisji ma nastąpić przez powiadomienie na piśmie członków komisji konkursowej, nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia tej komisji. Skarżący wskazał, że przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości przedłużenia konkursu, a działanie Wójta zmierzające do przedłużenia terminu składania kandydatur na członków komisji, wiązałoby się z naruszeniem wyżej cytowanych przepisów i unieważnieniem konkursu oraz rozpisaniem nowego konkursu. Podniósł, że niemożliwe byłoby zakończenie konkursu do dnia 30 czerwca 2013 r. bez naruszenia prawa, gdyż dopiero w dniu 20 czerwca 2013 r. dowiedział się o zgłoszeniu kandydatur na członków komisji. W tym bowiem dniu do urzędu gminy wpłynęło pismo z kuratorium oświaty. Dodał, że organ nadzoru pedagogicznego przesłał przedmiotową informację także faxem – lecz dopiero o godz. 15.42 – w dniu 18 czerwca 2013 r. - a więc już po wydaniu zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej. Ponadto skarżący podniósł, że według przeważającego w doktrynie poglądu (wyrażonego w komentarzu Mateusza Pilcha do art. 36a ustawy o systemie oświaty) – dotyczącego nieobecności w składzie komisji konkursowej przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej - związek może, lecz nie musi skorzystać z przysługującego mu prawa. Wola zależy od inicjatywy samego związku, bowiem ani ustawa, ani przepisy wykonawcze nie przewidują żadnego szczególnego trybu powiadamiania o możliwości zgłoszenia reprezentantów związku do składu komisji konkursowej. Skarżący wskazał, że z uwagi na to, iż art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty w identyczny sposób normuje kwestię obecności w składzie komisji konkursowej przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, tezy powyższe należy odnosić również do nieobecności – ze swej winy – przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Skarżący wskazał również, że bardzo istotną okolicznością w sprawie jest fakt powierzenia stanowiska dyrektora przedmiotowej szkoły na okres 10 miesięcy, tj. do dnia 30 czerwca 2013 r. Ponadto wymienił przepis art. 36a ust. 7 ustawy o systemie oświaty i podniósł, że w rozważanym przypadku, został zachowany wymóg kworum w składzie komisji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów skargi ponownie wskazał, że skład komisji konkursowej został określony w art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Wobec tego, jest to ustawowy, obligatoryjny skład komisji i żadnego z wymienionych w tym przepisie podmiotów, nie może zabraknąć w jej składzie (poza przypadkami wyraźnie określonymi w ustawie). Podniósł, że mocą przedmiotowego zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej, Wójt Gminy J. pozbawił przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, możliwości udziału w pracach komisji konkursowej i wpływu na wynik konkursu, pomimo tego, że przepisy ustawy, w szczególny sposób regulują kwestię uczestnictwa w składzie komisji konkursowej, przedstawicieli organu sprawującego nadzór. Przykładowo – zgodnie z art. 36a ust. 7 i ust. 8 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę, jest zobowiązany do zwiększenia składu komisji konkursowej w taki sposób, aby zapewnić ustalony parytet członków komisji reprezentujących organ prowadzący oraz organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Dodał, że ma to na celu ochronę należytej reprezentacji tych organów i zapewnienie przez to ich wpływu na wynik konkursu. Ponadto organ nadzoru podniósł, że nawet według art. 36a ust. 10 ustawy o systemie oświaty - zgodnie z którym, w przypadku szkół nowo zakładanych, organ prowadzący ma kompetencje do samodzielnego określenia składu komisji konkursowej - obowiązkowy jest udział w tej komisji, przedstawiciela organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że skład komisji konkursowej w przedmiotowym Zarządzeniu Wójta Gminy J. został ustalony z istotnym naruszeniem prawa. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, wskazał również, że termin określony w § 3 rozporządzenia, nie jest terminem zawitym. Dodał, że według orzecznictwa sądowego, jest to termin wyłącznie procesowy, i to instrukcyjny, a więc jego uchybienie nie powoduje bezskuteczności dokonanej czynności. Podniósł, że wyznaczenie powyższego terminu ma istotne znaczenie dla sprawności pracy komisji konkursowej, jednakże samo jego naruszenie, nie stwarza, ani dla komisji, ani dla uczestników postępowania konkursowego, żadnych konsekwencji ani uprawnień. Ponadto podkreślił, że przedstawione przez skarżącego okoliczności pozaprawne i ich ocena, nie mogą w żaden sposób usprawiedliwić pozbawienia organu sprawującego nadzór pedagogiczny, możliwości udziału w pracach komisji konkursowej i nie mają wpływu na ocenę legalności Zarządzenia. Dodał, że okoliczności te, nie mogą także stanowić uzasadnienia do formułowania zarzutów niezgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na rozprawie pełnomocnik Wojewody [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślenia również wymagało, że według art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają - w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia - zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 sierpnia 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w P. - jako niezgodnego z art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Natomiast według art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: - 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; - 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; - 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy.

Ponadto na podstawie art. 36a ust. 7 cytowanej ustawy, łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3.

Natomiast zgodnie z art. 36a ust. 8 wyżej wymienionej ustawy, jeżeli w składzie komisji konkursowej łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, byłaby mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3, liczbę przedstawicieli tych organów zwiększa się proporcjonalnie, tak aby ich łączna liczba nie była mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3.

Jednocześnie według art. 36a ust. 10 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek nowo zakładanych, skład komisji konkursowej określa organ prowadzący tę szkołę lub placówkę, uwzględniając udział przedstawiciela organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W przypadku szkół i placówek, w których nie tworzy się rady pedagogicznej lub jeżeli nie działa w nich rada rodziców, w skład komisji nie wchodzą odpowiednio przedstawiciele rady pedagogicznej i rady rodziców (ust. 11).

Z powyższego przytoczenia wynika, że w przepisach ustawy o systemie oświaty został określony obligatoryjny skład komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora. Ponadto - w sposób wyczerpujący - wymienione zostały odstępstwa w tym zakresie (art. 36a ust. 10 i ust. 11 ustawy).

Wobec tego nie ulega wątpliwości, że w Zarządzeniu Wójta Gminy J., którego dotyczyło zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, powinni zostać powołani do składu komisji konkursowej przedstawiciele wszystkich podmiotów wymienionych w art. 36a ust. 6 cytowanej ustawy, a więc również przedstawiciele organu sprawującego nadzór pedagogiczny (art. 36a ust. 6 pkt 2 ustawy).

Powołanie komisji konkursowej z pominięciem w jej składzie przedstawicieli [...] Kuratora Oświaty - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - stanowiło zatem istotne naruszenie art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty.

W konsekwencji – zgodne z prawem było zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] o stwierdzeniu nieważności przedmiotowego zarządzenia Wójta Gminy J.

Wobec tego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dodać należało, że podniesione w uzasadnieniu skargi okoliczności oraz ich ocena wyrażona przez skarżącego, sprowadzają się do przedstawienia przyczyn, a nawet motywów powołania komisji konkursowej z pominięciem w jej składzie przedstawicieli [...] Kuratora Oświaty.

Podkreślenia zatem wymaga, że - wbrew przekonaniu skarżącego - powody naruszenia przez niego przepisów ustawy, nie mogą mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem jego działania, a w szczególności nie mogą prowadzić do stwierdzenia, że do tego naruszenia prawa nie doszło.

Jak bowiem trafnie wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę - określony w art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, skład komisji konkursowej jest obligatoryjny i żadnego z wymienionych w tym przepisie podmiotów, nie może zabraknąć w jej składzie (poza przypadkami wyraźnie określonymi w ustawie).

Natomiast zupełnie innym zagadnieniem – wbrew rozumowaniu przedstawionemu w skardze - jest wymóg zachowania "kworum", o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm.), zwanego dalej również rozporządzeniem. Według § 3 ust. 3 rozporządzenia, prace komisji są prowadzone, jeżeli w posiedzeniu bierze udział co najmniej 2/3 jej członków. Należy zatem odróżnić warunek zachowania kworum, które jest niezbędne do prowadzenia prac komisji, od warunku powołania tej komisji w składzie określonym w ustawie.

Całkowicie pozaprawny charakter miały zaś wywody skargi, dotyczące konieczności rozstrzygnięcia konkursu w dacie wskazanej przez skarżącego, z uwagi na powierzenie stanowiska dyrektora przedmiotowej szkoły na okres do 30 czerwca 2013 r. Twierdzenia te nie mogły mieć żadnego wpływu na ocenę w zakresie zgodności z art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty Zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej.

Jak już bowiem była o tym mowa - wbrew przekonaniu skarżącego – powody, czy też motywy, naruszenia przez niego przepisów ustawy, nie mogą mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem jego działania, a więc nie mogą prowadzić do stwierdzenia, że do tego naruszenia prawa nie doszło. Wobec tego – tylko na marginesie dodać należało, że bezpodstawne są wywody skargi zmierzające do wykazania, że bez naruszenia prawa, niemożliwe było zakończenie konkursu w dacie wskazanej przez skarżącego. W przedmiotowej bowiem sprawie - Wójt Gminy J. wyznaczył organowi nadzoru pedagogicznego, termin do zgłoszenia przedstawicieli do składu komisji, do dnia 17 czerwca 2013 r. (co potwierdził w skardze), a już 18 czerwca 2013 r. wydał zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej. Wobec tego, nawet jeśliby organ nadzoru pedagogicznego wysłał pismo w wyznaczonym terminie, np. 17 czerwca 2013 r., a nie – jak w niniejszej sprawie - jeden dzień po terminie - to i tak Wójt, który nie czekał na ewentualne doręczenie pisma za pośrednictwem poczty – nie uwzględniłby przedstawicieli kuratora oświaty w składzie komisji.

Natomiast niewątpliwie – jak wskazał w skardze Wójt Gminy J. – według § 3 rozporządzenia, posiedzenie komisji konkursowej odbywa się nie później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów na stanowisko dyrektora szkoły. Ponadto – jak podniósł skarżący - zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, powiadomienie na piśmie członków komisji konkursowej, o terminie i miejscu posiedzenia komisji, powinno nastąpić nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia tej komisji.

Z powyższych przepisów jednakże nie wynika, że zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej, nie może zostać wydane w dacie znacznie poprzedzającej termin końcowy składania ofert przez kandydatów na stanowisko dyrektora. Jest zatem możliwe powołanie komisji konkursowej z takim wyprzedzeniem, które umożliwi zachowanie terminów określonych w § 3 rozporządzenia. Staranność w działaniach zmierzających do przeprowadzenia konkursu - wymagana od organu prowadzącego szkołę - nakazuje bowiem uwzględnić takie okoliczności, jak doręczanie pism przez pocztę i związany z tym upływ czasu.

W podsumowaniu wskazać zatem należało, że nie jest uzasadnione twierdzenie, że powołanie komisji w dniu 18 czerwca 2013 r., było niezbędne ze względu na terminy określone w § 3 rozporządzenia. Zachowanie terminu posiedzenia komisji oraz terminu powiadomienia o tym posiedzeniu członków komisji i kandydatów, stanowi obowiązek przewodniczącego komisji konkursowej, która musi jednak zostać wcześniej powołana w prawidłowym składzie – zgodnym z przepisami ustawy o systemie oświaty.

Natomiast powołanie komisji konkursowej z pominięciem w jej składzie przedstawicieli organu nadzoru pedagogicznego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - stanowiło istotne naruszenie art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty.

W konsekwencji – zgodne z prawem było zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] o stwierdzeniu nieważności przedmiotowego zarządzenia Wójta Gminy J. W związku z tym, skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie i z tego powodu została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W szczególności trafnie wskazał Wojewoda, że termin określony w § 3 rozporządzenia ma charakter procesowy - instrukcyjny, a nie materialnoprawny. Tym samym termin ten ma wyłącznie znaczenie dla sprawności działania komisji konkursowej, a jego naruszenie nie stwarza automatycznie ani dla komisji, ani dla uczestników procesu postępowania konkursowego żadnych konsekwencji ani uprawnień.