Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skarg Gminy C. oraz Koła Łowieckiego [...] w S. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 13 lipca 2023 r. w przedmiocie uznania za rezerwat przyrody "Gęsi Bastion pod Starą Rudnicą" I. odrzuca skargę Gminy C. ; II. oddala skargę Koła Łowieckiego [...] w S..

Zarządzeniem z 13 lipca 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska

w Szczecinie (dalej: RDOŚ, organ) działając na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2022 r., poz. 916 ze zm.), uznał za rezerwat przyrody pod nazwą "Gęsi Bastion pod Starą Rudnicą" obszar o łącznej powierzchni 724,20 ha, położony na terenie gminy Cedynia, w powiecie gryfińskim, w województwie zachodniopomorskim.

Pismami z dnia 14 sierpnia 2023 r. Gmina Cedynia oraz Koło Łowieckie "T. w S. złożyli skargi na powołane zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (uzupełnione pismami z 22 listopada 2023 r. i 7 lutego 2024 r.).

Gmina Cedynia uzasadniając w skardze swój interes prawny wskazała na art. 165 ust. 2 Konstytucji zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Nadto zwróciła uwagę na zapisy Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z której art. 11 wynika, że społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Granicą respektowania odrębności interesów wspólnot samorządowych pozostaje dobro wspólne i interes publiczny podlegające ochronie zgodnie z konstytucyjnymi zasadami ustroju państwa. Przy czym Gmina wskazała, że niewątpliwie sprawą lokalną jest uznanie danego terenu za rezerwat, który w całości znajduje się na terenie Gminy i będzie oddziaływać na wszelkie sprawy na tym terenie. Ponadto, na terenie rezerwatu znajdują się działki stanowiące własność Gminy, które bezprawnie uczyniono enklawami i które tym samym wyłącza się z normalnego gospodarowania.

Z kolei Koło Łowieckie zakwestionowało zasadność utworzenia na spornym terenie rezerwatu, które uznało za bezzasadne i wadliwe. W ocenie Koła utworzenie rezerwatu jest szkodliwe dla stanu fauny na spornym terenie, bowiem pod pozorem rzekomego ratowania ptaków, stworzono idealne warunki dla niekontrolowanego rozmnożenia się kun, jenotów, wydr, a w szczególności szopów, czyli gatunku inwazyjnego, stanowiącego zagrożenie dla ptactwa. Dodatkowo zakaz polowań spowoduje znaczne straty finansowe w budżecie Koła w tym utratę dochodu w kwocie 300 000 zł rocznie, w związku z niemożnością organizowania polowań dewizowych na zwierzynę płową, której sprzedaż przynosiła Kołu dochód.

Na rozprawie w dniu 1 lutego 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. postanowił połączyć sprawy ze skarg Gminy Cedynia i Koła Łowieckiego "T. w S. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i dalej prowadzić połączone sprawy pod sygn. akt II SA/Sz 809/23.

W piśmie z dnia 7 lutego 2024 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, Gmina Cedynia zwróciła uwagę, że na skutek powołania rezerwatu Gmina i jej mieszkańcy, zostają pozbawieni realnej możliwości korzystania z prawa własności, którego zakres został określony w art. 140 Kodeksu cywilnego.

Zdaniem Gminy, powstanie rezerwatu doprowadzi do nieuniknionego obniżenia cen nieruchomości położonych wokół terenu rezerwatu oraz działek – enklaw położonych na obszarze rezerwatu, które nie zostały włączone do jego terenu. Nadto zwróciła uwagę na utrudniony dostęp do tych działek.

Podkreśliła, że jej interes prawny wynika z obrony przed następstwami działań RDOŚ, interesów mieszkańców Gminy.

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 809/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy Cedynia oraz Koła Łowieckiego "T. " w S., stwierdził nieważność zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 13 lipca 2023 r. w przedmiocie uznania za rezerwat przyrody "Gęsi Bastion pod Starą Rudnicą".

Rozpoznając sprawę na skutek skargi kasacyjnej RDOŚ od wskazanego wyżej wyroku z dnia 15 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczeniem z dnia 5 listopada 2025 r., III OSK 1403/24 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązkiem Sądu I instancji, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy było dokonanie oceny, czy interes prawny lub uprawnienia wnoszących skargę zostały naruszone stosowanie do wymagań przepisu szczególnego, to jest art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2025 r., poz. 428; dalej: ustawa o wojewodzie).

Jednocześnie zwrócił uwagę, że na zaskarżony akt prawa miejscowego nie służy skarga rozumiana jako actio popularis (skarga powszechna). Skarga ta jest bowiem wyraźnie nakierowana na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W tego typu sprawach skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący powinien wykazać, że zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Ocena ta powinna zostać dokonana na wstępnym etapie postępowania. Za dokonanie takiej oceny nie można uznać ogólnikowego stwierdzenia Sądu I instancji, że skarżący niewątpliwie wykazali swoją legitymację do wniesienia skargi. Ustanowienie rezerwatu przyrody ma bowiem wpływ na ich szeroko rozumiane prawa i obowiązki właścicielskie. Interes prawny skarżących jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie.

Z powyższego twierdzenia nie wynika nadto jakie konkretne przepisy prawa przesądzają, że zarówno Gminie Cedynia, jak i Kołu Łowieckiemu "T. przysługuje interes prawny w byciu stroną postępowania i czy w przypadku istnienia tego interesu wywiedzionego z konkretnej normy prawnej doszło do jego naruszenia i na czym naruszenie to polegało.

Dopiero taka analiza pozwoliłaby na ustalenie, czy Gminie Cedynia i Kołu Łowieckiemu "T. " przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z 13 lipca 2023 r.

w przedmiocie uznania za rezerwat przyrody "Gęsi Bastion pod Starą Rudnicą".

Tymczasem uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie odnosi się do powyższej kwestii, co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

We wskazaniach co do dalszego postępowania NSA zwrócił uwagę na dokonanie oceny dopuszczalności wniesienia skarg przez Gminę Cedynia i Koło Łowieckie "T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań, jako że sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wyjaśnić, że stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że sąd administracyjny nie może w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i ma obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Celowym zatem jest przypomnienie, że w powołanym wyroku z dnia 5 listopada 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż obowiązkiem Sądu I instancji, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy będzie dokonanie oceny, czy interes prawny lub uprawnienia wnoszących skargę zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego – art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem administracji rządowej niezespolonej, co wynika wprost z art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112; dalej: u.i.o.ś.).

Przechodząc do oceny interesu prawnego skarżących wskazać należy, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną.

Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na zarządzenie organu musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, a zatem odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej.

Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Wykazanie naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę. To strona skarżąca jest zobligowana wykazać, że zaskarżone zarządzenie naruszając prawo, negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05).

Skarga na zarządzenie organu nie ma więc charakteru actio popularis (skargi powszechnej), gdyż do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonego zarządzenia z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 63 ust. 1 ustawy

o wojewodzie, musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a skarżonym przezeń zarządzeniem, polegający na tym, że zarządzenie bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.

W rozpoznawanej sprawie Gmina Cedynia podniosła, że na skutek utworzenia rezerwatu Gmina oraz jej mieszkańcy zostaną pozbawieni realnej możliwości korzystania z prawa własności uregulowanego w art. 140 k.c., a nadto zwróciła uwagę na utrudniony dostęp do działek – enklaw, należących do Gminy, graniczących bezpośrednio z terenem rezerwatu.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że jak wynika z niespornych okoliczności sprawy, Gmina nie jest właścicielem żadnej nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonego zarządzenia, bowiem należące do Gminy działki nie zostały włączone do terenu rezerwatu. Zaskarżony akt nie wkracza zatem w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej Gminy do określonej nieruchomości objętej zarządzeniem. Przy czym wykazanie interesu prawnego musi dotyczyć praw i obowiązków skarżącej, a nie innych mieszkańców Gminy, którzy mogą złożyć skargi do sądu administracyjnego powołując się na własny interes prawny i jego naruszenie.

Gmina posiada działki (enklawy) graniczące bezpośrednio z terenem rezerwatu, do których prowadzą drogi nieobjęte postanowieniami zaskarżonego zarządzenia. Okoliczność ta nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia przez Gminę.

Zdaniem Sądu, podniesione przez skarżącą twierdzenia odnoszące się do pozbawienia realnej możliwości korzystania z jej własności, przy czym Gmina nie podała żadnej konkretnej możliwości realnego i bezpośredniego ograniczenia w wykonywaniu przez nią prawa własności należących do niej gruntów, obniżenia wartości nieruchomości położonych wokół terenu rezerwatu, stanowiących działki – enklawy, dotyczą naruszenia interesu prawnego Gminy, którego badanie mogło by mieć miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd interesu prawnego Gminy, czyli następczo wobec wykazania legitymowania się przez stronę tym interesem. Naruszenie interesu prawnego nie może wystąpić, jeśli nie może on zostać zidentyfikowany, a więc gdy nie występuje po stronie podmiotu skarżącego.

Natomiast powołana przez skarżącą Gminę okoliczność obniżenia wartości jej nieruchomości położonych wokół terenu rezerwatu wskazuje jedynie na istnienie interesu faktycznego.

W tym stanie rzeczy, wobec braku wykazania interesu prawnego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę Gminy Cedynia (pkt I sentencji wyroku).

Przechodząc do oceny legitymacji Koła Łowieckiego "T. " w S. na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (w dacie wydania zaskarżonego aktu t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1082 ze zm.) Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Związek ten należy do podmiotów niepublicznych wykonujących zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, przekazane mu na podstawie przepisów ustawy - Prawo łowieckie, przy czym realizuje je samodzielnie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. W świetle przepisów ustawy - Prawo łowieckie, Polski Związek Łowiecki wykonuje m.in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji RP obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego. Zadania te wykonują także koła łowieckie jako statutowe ogniwo organizacyjne związku w realizacji celów i zadań łowiectwa. Do statutowych zaś zadań koła łowieckiego należy m.in. prowadzenie szeroko pojętej gospodarki łowieckiej, a więc działalności w zakresie ochrony, hodowli

i pozyskiwania zwierzyny (art. 4 ust. 1 Prawa łowieckiego), czyli między innymi organizowania przez koło łowieckie polowań lub innych działań związanych z gospodarką łowiecką i wstępem do lasów.

Jak wynika z art. 15 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w dacie wydania aktu t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 1336) w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się polowania, z wyjątkiem obszarów wyznaczonych

w planie ochrony lub zadaniach ochronnych ustanowionych dla rezerwatu przyrody.

Zdaniem Sądu, wynikający z zaskarżonego aktu zakaz organizowania polowań na obszarze objętym statutową właściwością Koła Łowieckiego "T. bezpośrednio

i realnie wpływa na zakres działalności tej jednostki, co stanowi o istnieniu po jego stronie własnego interesu prawnego. Odrębną kwestią pozostaje ocena jego naruszenia zaskarżonym aktem prawnym.

Zarzuty Koła Łowieckiego koncentrują się na zasadności uznania przedmiotowego obszaru za rezerwat przyrody, jego aspektach przyrodniczych oraz wprowadzonych

w związku z nim ograniczeniach, w szczególności odnoszących się do zakazu polowań. Zarzuty te nie stanowią o naruszeniu interesu prawnego, bowiem wdrożenie

w zaskarżonym zarządzeniu wyrażonych w ustawie zakazów nie może być uznane jako naruszające prawa podmiotowe strony.

Odnosząc się do powołanych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody rezerwat przyrody obejmuje obszary zachowane w stanie naturalnym lub mało zmienionym, ekosystemy, ostoje i siedliska przyrodnicze, a także siedliska roślin, siedliska zwierząt i siedliska grzybów oraz twory i składniki przyrody nieożywionej, wyróżniające się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi.

Z kolei w myśl art. 13 ust. 3 ww. ustawy uznanie za rezerwat przyrody obszarów, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, które określa jego nazwę, położenie lub przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, cele ochrony oraz rodzaj, typ i podtyp rezerwatu przyrody, a także sprawującego nadzór nad rezerwatem. Regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody, może zwiększyć obszar rezerwatu przyrody, zmienić cele ochrony, a w razie bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, dla których rezerwat został powołany - zmniejszyć obszar rezerwatu przyrody albo zlikwidować rezerwat przyrody.

Wskazany wyżej przepis stanowił podstawę wydania przedmiotowego zarządzenia. Tym samym należy stwierdzić, że istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonego aktu, a właściwy organ, czyli RDOŚ z tego przepisu skorzystał. W tej sytuacji podjęcie merytorycznej dyskusji z celowością, słusznością uznania danego terenu za rezerwat przyrody, tak jak chce strona skarżąca podejmując w skardze polemikę z aspektami stanowiącymi źródło skarżonego zarządzenia, prowadziłoby do naruszenia zasad systemowych kontroli sądowej, bowiem sąd administracyjny nie może dokonywać oceny racjonalności, celowości lub słuszności wydania określonego aktu normatywnego, jeśli tylko oparty jest on na obowiązującej delegacji ustawowej i mieści się w jej zakresie.

Odnosząc się do argumentów Koła podkreślić należy, że wbrew przekonaniu strony na terenie rezerwatu przyrody jest możliwe dokonanie odstrzału redukcyjnego zwierząt łownych, do których na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie ustalenia listy gatunków zwierząt łownych (Dz. U. z 2005 r., poz. 45) należy zaliczyć m.in. kunę leśną i kunę domową.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 Prawo łowieckie odstrzały redukcyjne zwierząt łownych

w parkach narodowych i rezerwatach przyrody, o których mowa w przepisach o ochronie przyrody, odbywają się na zasadach określonych w ustawie oraz zgodnie

z obowiązującymi okresami polowań, warunkami wykonywania polowań i zasadami selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych, o których mowa w art. 34 pkt 4.

Z kolei w myśl art. 8 ust. 4 ww. ustawy odstrzały redukcyjne zwierząt łownych,

o których mowa w ust. 3, odbywają się na podstawie indywidualnego upoważnienia, wystawianego każdorazowo przez odpowiednio dyrektora parku narodowego albo regionalnego dyrektora ochrony środowiska, wskazującego w szczególności gatunek i liczbę sztuk zwierzyny oraz termin ważności upoważnienia. W przypadku wystawienia upoważnienia, o którym mowa w zdaniu pierwszym, zakazów, nakazów i ograniczeń wynikających z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916, 1726, 2185 i 2375) oraz wprowadzonych na jej podstawie nie stosuje się w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia odstrzału redukcyjnego zwierząt łownych.

Natomiast podniesione przez Koło aspekty finansowe związane z brakiem możliwości uzyskiwania dochodu z tytułu sprzedaży zwierzyny płowej wynikające

z zakazu polowań na tym terenie należy ocenić jako istnienie interesu faktycznego.

W świetle powyższych wyjaśnień mając na względzie wskazane w skardze okoliczności faktyczne i prawne, nie sposób uznać, aby zaskarżone zarządzenie oddziaływało na prawnie chronione interesy skarżącego Koła Łowieckiego. Tym samym należało przyjąć, że Koło Łowieckie nie wykazało naruszenia interesu prawnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Koła Łowieckiego (pkt II sentencji wyroku).