II SAB/Rz 246/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-05	
Data wpływu	2025-12-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Grzegorz Panek
Małgorzata Niedobylska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Popek	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Burmistrza [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K.B.( dalej: skarżący/ wnioskodawca) jest bezczynność Burmistrza {...}(dalej: organ/Burmistrz) w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 29 października 2025 r. wpłynął do Urzędu Miejskiego w {...} wniosek skarżącego, przesłany z adresu e-mail {...}, o udostępnienie informacji publicznej. W przedmiotowym wniosku skarżący zwrócił się o szczegółowe dane dotyczące zatrudnienia radnego J.F. w Fundacji [....], wysokości pobieranych diet i świadczeń, podstawach zatrudnienia, zmianach jego stosunku pracy, a także działaniach kontrolnych podjętych przez Burmistrza i Urząd Miejski w związku z możliwym naruszeniem art. 24f ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz.1153, dalej: u.s.g.). Wnioskodawca zażądał wskazania, czy Burmistrz podpisywał jakiekolwiek dokumenty dotyczące radnego w kontekście fundacji oraz czy występował o opinie prawne do organów nadzorczych lub radcy prawnego. Wniosek został rozszerzony o pytanie o ocenę Burmistrza w zakresie istnienia konfliktu interesów. Dodatkowo skarżący zwrócił się o przekazania wcześniejszych odpowiedzi na podobne wnioski, ich uzupełnienia i rozwinięcia - nawet w przypadku powtarzalności tematyki. Wnioskodawca powołał szczegółową argumentację prawną, liczne orzeczenia sądów administracyjnych wskazując, że sprawa ma charakter społeczny i kontrolny.

W przesłanej wnioskodawcy w dniu 12 listopada 2025 r. odpowiedzi na wniosek Burmistrz udzielił informacji znajdujących się w jego posiadaniu oraz wskazał, które elementy żądania dotyczą informacji pozostających we władaniu innych podmiotów zobowiązanych. Organ wyjaśnił, że informacje odnoszące się do zatrudnienia, wynagrodzenia, zakresu obowiązków oraz zmian stosunku prawnego J.F. w Fundacji [....] w {...}nie znajdują się w zasobach Urzędu Miejskiego, a podmiotem właściwym do udostępnienia tych danych pozostaje Fundacja jako samodzielny pracodawca i odrębny adresat obowiązków wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz . U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) W zakresie tym wnioskodawca został odesłany do właściwego podmiotu. Organ udostępnił natomiast dane dotyczące wysokości diet wypłaconych radnemu J.F. w okresie lipiec— październik 2025 r., wraz z wyszczególnieniem kwot i dat wypłat. Poinformowano również, że Burmistrz {...} oraz Urząd Miejski nie podejmowali czynności kontrolnych, wyjaśniających ani sprawdzających w zakresie możliwego naruszenia art. 24f u.s.g. przez radnego. Organ wskazał ponadto, że Burmistrz w latach 2024—2025 nie podpisywał żadnych dokumentów dotyczących J.F. w kontekście Fundacji [...], a wszelkie pytania dotyczące takich dokumentów wymagają zwrócenia się do Fundacji jako właściwego dysponenta informacji. Jednocześnie potwierdzono, że Burmistrz posiada wiedzę o pełnieniu przez radnego funkcji Przewodniczącego Rady Fundacji. Organ poinformował także, że nie zwracał się do Wojewody{...} , Regionalnej Izby Obrachunkowej w {...} ani radcy prawnego Urzędu o opinie prawne w sprawach wskazanych we wniosku. Wyjaśniono ponadto, że Burmistrz nie jest podmiotem właściwym do formułowania ocen w zakresie istnienia bądź braku konfliktu interesów na gruncie art. 24f u.s.g. Organ przekazał również, że członkostwo J.F. w Radzie Fundacji nie wiąże się z pobieraniem wynagrodzenia, ani świadczeń pieniężnych.

Wnioskodawca, po otrzymaniu odpowiedzi z dnia 12 listopada 2025 r., złożył wniosek o jej uzupełnienie. W piśmie tym zakwestionował prawidłowość i kompletność udzielonej informacji, a następnie sformułował szereg nowych, rozszerzonych żądań. Skarżący wskazał, że do obowiązków Burmistrza należy podjęcie działań nadzorczych i ocennych, w szczególności: dokonanie z urzędu oceny sytuacji prawnej, wystąpienie o opinię do RIO lub Wojewody, zawiadomienie Rady Miejskiej w trybie art. 24f ust. 1 i 2 u.s.g., a w przypadku potwierdzenia konfliktu – niezwłoczne podjęcie czynności zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Ponadto w swoim piśmie wnioskodawca zwrócił się o:

1. uzupełnienie odpowiedzi z dnia 6 listopada 2025 r. o pełne i wyczerpujące informacje, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.,

2. dokonania przez Burmistrza {...} kontroli działań Urzędu w zakresie prawidłowości nadzoru nad zgodnością pełnienia mandatu radnego J.F. z art. 24f u.s.g.,

3. przekazanie sprawy do Regionalnej Izby Obrachunkowej w {...} oraz Wojewody {...} , celem dokonania niezależnej oceny i ewentualnego wszczęcia postępowania nadzorczego,

W uzasadnieniu swojego wniosku skarżący zwrócił się do organu aby odpowiedź była maksymalnie rozbudowana, merytoryczna i poparta dokumentami źródłowymi, w tym kopiami ewentualnych analiz, opinii prawnych i pism wewnętrznych.

Organ, odpowiadając na powyższy wniosek poinformował wnioskodawcę, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wskazano, że ustawa obliguje organ jedynie do udostępniania informacji już istniejących i utrwalonych w dokumentach urzędowych, natomiast nie nakłada obowiązku dokonywania analiz, formułowania ocen czy sporządzania nowych opracowań na potrzeby wnioskodawcy. Organ podkreślił, że zakres żądania wnioskodawcy wykraczał poza obowiązki wynikające z ustawy, ponieważ nie odnosił się do informacji, które organ posiada, lecz do czynności polegających na tworzeniu nowych treści i interpretacji.

W dniu 27 listopada 2025 r. skarżący za pośrednictwem organu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność oraz rażącą bezczynność w zakresie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że odpowiedź organu z 6 listopada 2025 r. miała - jego zdaniem - charakter niepełny i nie wyczerpywała treści pierwotnego wniosku, natomiast pismo z 26 listopada 2025 r., w którym organ odmówił uzupełnienia, uznaje za bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji publicznej. Skarżący twierdzi, że organ nie odpowiedział na wszystkie pytania, nie odniósł się do żądanych zagadnień, nie wskazał podstawy prawnej odmowy oraz nie podjął żadnych czynności wyjaśniających. W skardze podniesiono również zarzut naruszenia terminów rozpatrzenia wniosku określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz wymogów formalnych odpowiedzi wynikających z art. 14 tej ustawy. Skarżący wskazał ponadto na zaniechanie przez Burmistrza obowiązków wynikających z art. 24f u.s.g., co zostało przez niego przedstawione jako element uzasadnienia zarzutu rażącej bezczynności organu. Skarżący argumentuje, że organ nie podjął czynności, które jego zdaniem powinny zostać wykonane w związku z wnioskiem, oraz że udzielone odpowiedzi były niewystarczające.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje m.in. rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – zarówno w sprawach wskazanych w pkt 1–4 i 4a, jak i w odniesieniu do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podejmowanych w ramach postępowań administracyjnych.

W tego rodzaju sprawach przedmiotem kontroli sądu nie jest określone działanie organu, lecz jego brak w sytuacji, gdy był on zobowiązany do podjęcia czynności w przewidzianej formie i terminie. Skarga na bezczynność służy ochronie praw strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia albo podjęcia stosownej czynności. Tym samym zakres kontroli sądu sprowadza się do ustalenia, czy organ miał obowiązek załatwienia sprawy w określony sposób oraz czy pozostaje w zwłoce.

W razie uwzględnienia skargi sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., zobowiązując organ m.in. do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności w określonym terminie, ewentualnie do stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd ocenia, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie przyjmuje się jednak, że zachodzi ona wtedy, gdy organ w ustawowym terminie nie podejmuje żadnych czynności albo – mimo prowadzenia postępowania – nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem wymaganej czynności.

W odniesieniu do dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jej udostępnienie powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Bezczynność w tym zakresie polega na niepodjęciu w tym terminie odpowiednich działań, tj. ani udostępnieniu informacji (w drodze czynności materialno-technicznej), ani wydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia bądź umorzeniu postępowania. Orzecznictwo przyjmuje ponadto, że za przejaw bezczynności można uznać także przekazanie informacji niepełnej, nieadekwatnej lub innej niż objęta wnioskiem, jeżeli rodzi to uzasadnione wątpliwości co do faktycznego załatwienia sprawy. Innymi słowy, brak merytorycznego rozpoznania wniosku w ustawowym terminie uzasadnia zakwalifikowanie zachowania organu jako bezczynności, co obliguje sąd do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a.

Sąd, dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału oraz stanowisk stron, nie podzielił zarzutów skargi. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 29 października 2025 r. oraz pisma z dnia 12 listopada 2025 r.

Z akt sprawy wynika, że organ podejmował czynności w ustawowo przewidzianych terminach, a zakres udzielonych odpowiedzi odpowiadał granicom obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi z dnia 6 listopada 2025 r. przekazano skarżącemu informacje pozostające w dyspozycji organu, odnoszące się do wskazanej osoby, w tym dotyczące wysokości diet oraz wiedzy organu co do pełnionych funkcji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ dochował terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielając odpowiedzi bez zbędnej zwłoki, co wyklucza możliwość przypisania mu stanu bezczynności. Ponadto należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, a przepisy ustawy nie nakładają na organ obowiązku zachowania szczególnej formy odpowiedzi, poza przypadkami wydania decyzji administracyjnej. Tym samym sposób udzielenia odpowiedzi przez organ był zgodny z prawem i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia bezczynności. Jednocześnie organ prawidłowo wskazał, że część żądanych danych pozostaje poza jego posiadaniem i znajduje się we władaniu odrębnego podmiotu, będącego samodzielnym adresatem obowiązków ustawowych. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej ogranicza się bowiem do danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie obejmuje konieczności ich pozyskiwania od innych jednostek ani prowadzenia w tym celu postępowań wyjaśniających. W niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania art. 65 § 1 k.p.a., dotyczący przekazania podania według właściwości, albowiem tryb udostępniania informacji publicznej ma charakter odrębny i uproszczony. W konsekwencji na organie nie ciążył obowiązek przekazywania wniosku innemu podmiotowi, lecz jedynie poinformowania wnioskodawcy o braku posiadania żądanych informacji, co zostało uczynione (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2025 r. III OSK 2710/24). Tym samym organ zrealizował zarówno obowiązek udostępnienia posiadanych informacji, jak i poinformowania o braku kompetencji w pozostałym zakresie.

Odmiennej oceny nie uzasadnia pismo skarżącego z dnia 12 listopada 2025 r. W zakresie żądań w nim zawartych brak było bowiem "sprawy" w rozumieniu przepisów p.p.s.a., która podlegałaby załatwieniu w drodze aktu lub czynności. Skoro żądania te nie dotyczyły informacji publicznej, nie powstał po stronie organu obowiązek ich rozpoznania w trybie ustawy, a tym samym nie mogło dojść do bezczynności. Należy podkreślić, że wnioski skarżącego w istocie zmierzały do uruchomienia mechanizmów nadzorczych lub kontrolnych przewidzianych w odrębnych przepisach prawa. Tryb dostępu do informacji publicznej nie może zastępować ani modyfikować procedur właściwych dla badania legalności działań organów czy osób pełniących funkcje publiczne. Tym samym żądania te nie tworzyły podstawy do stwierdzenia bezczynności w ramach u.d.i.p. Treść pisma nie stanowiła bowiem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz zmierzała do zobowiązania organu do podjęcia działań nadzorczych, kontrolnych i ocennych, a także do formułowania ocen prawnych. Żądania te wykraczają poza zakres przedmiotowy ustawy, która nie nakłada na organ obowiązku tworzenia nowych informacji, sporządzania analiz lub opinii prawnych. Prawo dostępu do informacji publicznej nie obejmuje uprawnienia do żądania interpretacji przepisów prawa ani uzasadniania działań organu, lecz dotyczy wyłącznie informacji o faktach. Udostępnieniu podlegają zatem jedynie informacje istniejące i pozostające w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie zaś takie, które musiałyby dopiero powstać w wyniku działalności analitycznej lub interpretacyjnej organu. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że część żądań skarżącego zmierzała do uzyskania informacji przetworzonej, wymagającej dokonania zestawień, analiz lub ocen. W takim przypadku warunkiem jej udostępnienia jest wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, co stanowi dodatkową przesłankę przemawiającą przeciwko zasadności skargi.

W konsekwencji organ, udzielając w dniu 26 listopada 2025 r. odpowiedzi wskazującej, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, działał prawidłowo. Tego rodzaju stanowisko stanowi dopuszczalną formę zakończenia sprawy w sytuacji, gdy treść wniosku nie mieści się w zakresie ustawy. W realiach niniejszej sprawy organ nie był przy tym zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, albowiem nie zachodziły przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. Udzielenie informacji bądź poinformowanie o braku jej charakteru publicznego następuje w drodze czynności materialno-technicznej, co organ prawidłowo uczynił.

Nie sposób zatem uznać, aby organ pozostawał bierny – przeciwnie, odniósł się do obu pism skarżącego, każdorazowo w sposób adekwatny do ich charakteru i zakresu. Nawet gdyby przyjąć, że udzielona odpowiedź nie w pełni satysfakcjonowała skarżącego, okoliczność ta nie może być utożsamiana z bezczynnością organu. Ewentualne zastrzeżenia co do treści odpowiedzi mogą stanowić przedmiot innej kontroli, nie zaś skargi na bezczynność.

Skarżący opiera swoją argumentację na założeniu, że organ był zobowiązany do podjęcia czynności kontrolnych, nadzorczych oraz do dokonania ocen prawnych w związku z treścią wniosku. Zgodnie jednak z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa, co wyklucza możliwość nakładania na niego obowiązków niewynikających wprost z przepisów. Wobec tego stanowisko skarżącego jest nieuprawnione bowiem u.d.i.p. nie stanowi instrumentu służącego inicjowaniu postępowań wyjaśniających ani wymuszaniu określonych działań organu. Okoliczność, że w ocenie skarżącego takie działania powinny zostać podjęte na podstawie innych przepisów, pozostaje bez znaczenia dla oceny istnienia bezczynności w niniejszej sprawie.

Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby działania organu nosiły cechy rażącego naruszenia prawa. Organ udzielał odpowiedzi niezwłocznie, w formie pisemnej, a ewentualne rozbieżności interpretacyjne co do charakteru żądań skarżącego nie wykraczają poza dopuszczalne granice stosowania prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy kierowane pisma miały rozbudowany i wielowątkowy charakter. Należy przy tym zaznaczyć, że ponawianie przez skarżącego żądań o charakterze tożsamym lub zbliżonym nie tworzyło po stronie organu obowiązku każdorazowego udzielania nowych, pogłębionych odpowiedzi. Organ spełnił swoje ustawowe obowiązki poprzez udzielenie odpowiedzi w wymaganym zakresie, a dalsze powtarzalne żądania nie mogą być traktowane jako bezczynność, lecz stanowią dopuszczalny element wykonywania prawa dostępu do informacji publicznej w sytuacjach rozbudowanych i wielowątkowych wniosków. Sąd dostrzega również, że sposób formułowania kolejnych wniosków oraz ich zakres wskazują na wykorzystywanie instytucji dostępu do informacji publicznej w sposób wykraczający poza jej podstawową funkcję, jaką jest zapewnienie przejrzystości działania organów władzy publicznej. Okoliczność ta nie ma charakteru rozstrzygającego, niemniej potwierdza zasadność ostrożnej oceny charakteru kierowanych żądań.

Sąd zauważa, że powoływane przez skarżącego orzecznictwo w znacznej części nie pozostaje w adekwatnym związku z przedmiotem sprawy, a sposób jego wykorzystania niekiedy polega na nadawaniu przywołanym rozstrzygnięciom znaczenia, którego w rzeczywistości nie mają. Argumentacja ta nie mogła zatem wpłynąć na odmienną ocenę zasadności skargi.

Odnosząc się na marginesie do podnoszonych przez skarżącego twierdzeń dotyczących rzekomego wykorzystywania przez organ narzędzi sztucznej inteligencji przy sporządzaniu odpowiedzi, Sąd uznaje je za irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy. W obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisów zakazujących korzystania przez organy administracji z tego rodzaju narzędzi przy wykonywaniu czynności technicznych związanych z przygotowaniem projektów pism. Kluczowe znaczenie ma bowiem to, czy ostateczna treść odpowiedzi odpowiada wymogom prawa oraz czy została autoryzowana przez uprawniony podmiot. Okoliczność ewentualnego wykorzystania narzędzi wspomagających redagowanie treści nie ma wpływu na ocenę, czy organ pozostawał w bezczynności.

Reasumując, w sprawie nie doszło do stanu bezczynności, gdyż organ podjął wymagane działania w odpowiednim czasie i zakresie, realizując obowiązki wynikające z ustawy. Skarga w istocie zmierza do zakwestionowania sposobu wykonania obowiązku informacyjnego, a nie jego braku. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlegała ona oddaleniu.