Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R., N.R. i S.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 254/20 w sprawie ze skargi K.R., N.R. i S.R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 12 grudnia 2019 r., nr 53/2019 w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 września 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 254/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej jako P.p.s.a., oddalił skargę K.R., N.R. i S.R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z [...] grudnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z [...] września 2019 r. nakazującą skarżącym opróżnienie z osób i rzeczy lokalu mieszkalnego nr [...] na [...] w K.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lutego 1988 r. Wojewódzki Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie przydzielił funkcjonariuszowi MO M.B. lokal mieszkalny w K. przy [...]. Funkcjonariusz zajmował lokal wraz żoną A.B., synem P.B. i córką K.B. (aktualnie K.R.). Na dzień śmierci funkcjonariusza [...] 2019 r. w przedmiotowym lokalu zameldowane były skarżące, a w lokalu zamieszkiwał również D.R. (mąż K.R.).

Decyzją z [...] września 2019 r. Komendant Miejski Policji w K. nakazał skarżącym oraz D.R. opróżnienie lokalu z osób i rzeczy wskazując, że zajmują oni przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. Organ wskazał, że prawo do zajmowania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin uprawnione (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, mają jedynie emeryci i renciści policyjni. Ponadto prawo to przysługuje również członkom ich rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Organ w postepowaniu wyjaśniającym ustalił, że osoby zajmujące przedmiotowy lokal nie są do tego uprawnione zgodnie z powyższym przepisem, a tym samym na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), dalej jako ustawa o Policji, był zobligowany do wydania decyzji o jego opróżnieniu.

Po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji Komendant Wojewódzki w Krakowie decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu podkreślono, że regulacje prawne dotyczące policyjnych mieszkań służbowych stanowią rozwiązania szczególne wobec zasad ogólnych prawa lokalowego i w tym przypadku zastosowanie znajdują przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze. zm.). Wskazano też, w oparciu o orzecznictwo sądów cywilnych, na istotne znaczenie pojęcia dyspozycyjności, które powinno być rozumiane jako uprawnienie dysponenta lokalu do każdorazowego wskazywania najemcy lokalu, z zastrzeżeniem, że przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na rzecz Gminy (...) nie może jednak równocześnie wywoływać skutku w postaci ustania dyspozycyjności Skarbu Państwa - Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie nad spornym lokalem. W związku z powyższym należy uznać, że lokal którego dotyczy przedmiotowa sprawa mieści się w kategorii mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji.

W odniesieniu do prawa skarżących do przedmiotowego lokalu powtórzono argumentację z zaskarżonej decyzji odnoszącą się do treści art. 90 w zw. z art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust 4 ustawy o Policji. Na koniec podkreślono również, że decyzja organu I instancji jest zgodna z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w interesie społecznym i słusznym interesie obywateli leży zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie podległym Komendantowi Miejskiemu Policji w K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 września 2020 r. oddalił skargę skarżących na decyzję organu II instancji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że przedmiotowy lokal, jak wynika z zebranego materiału dowodowego, od daty wydania decyzji przydziałowej na rzecz ojca skarżącej do chwili obecnej nie utracił statusu lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji i za niezasadny uznano zarzut, że organy nie wykazały, aby lokal ten dalej pozostawał w ich dyspozycji z uwagi na brak jakiejkolwiek decyzji potwierdzającej ten fakt. W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślono, że dyspozycja organów Policji lokalami mieszkalnymi nie wiąże się automatycznie z prawem do ich własności. Lokale te są pozyskiwane w wyniku działalności inwestycyjnej, albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej i zazwyczaj stanowią własność gmin lub zakładów pracy, lub stanowią lokale zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych.

Sąd pierwszej instancji za błędne uznał stanowisko skarżących, zgodnie z którym w związku z zawarciem umowy najmu przedmiotowego lokalu przez ojca skarżącej aktualnie w sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 691 kodeksu cywilnego dotyczący przejścia stosunku najmu na spadkobiercę po zmarłym najemcy. W tym przedmiocie wyjaśniono, że umowa najmu miała następczy charakter względem wcześniej wydanej decyzji przydziałowej, która stanowiła wyłączny tytuł prawny do zajmowania spornego lokalu. Ponownie też zauważono, że przepisy kodeksu cywilnego i ustawy o ochronie praw lokatorów nie mogą być stosowane przy sprawach dotyczących lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, ponieważ zastosowanie mają w tych sprawach regulacje szczególne tj. rozdział 8 ustawy o Policji. Nie miały również racji bytu argumenty skarżących dotyczące słusznego interesu stron, bowiem okoliczność długoletniego zajmowania spornego lokalu, wywiązywania się z obowiązków lokatorskich, sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżących nie mają znaczenia dla dokonanej przez Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły skarżące, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozstrzygnięciu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa, których to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. przepisów prawa materialnego:

– art. 691 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż strony postępowania zajmują przedmiotowy lokal bez uprawnienia w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do ustalenia wstąpienia w stosunek najmu przedmiotowego lokalu;

– art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż przepisy ustawy stosuje się jedynie w ograniczonym zakresie w przedmiotowej sprawie;

2. przepisów prawa procesowego:

– art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie dysponują tytułem prawnym do zajmowania lokalu mieszkalnego położonego na [...] w K.;

– art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie, że organy administracji publicznej w swoich działaniach powinny mieć na celu zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes stron, w tym także interes skarżących, którzy od wielu lat zajmowali lokal wywiązując się sumiennie ze swych obowiązków lokatorskich.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie podniesiono, że po śmierci ojca skarżącej strony niniejszego postępowania wstąpiły w stosunek najmu przedmiotowego lokalu na podstawie art. 691 k.c. i posiadają tytuł prawny do jego zajmowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem lokal stanowi własność Gminy Miejskiej K., a organy Policji nie wykazały, aby przedmiotowa nieruchomość pozostawała w ich dyspozycji. Tym samym w ocenie skarżących materiał dowodowy sprawy jest niekompletny. Podkreślono również, że Sąd pierwszej instancji był zobligowany do uwzględnienia słusznego interesu skarżących, czego nie uczynił.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Przede wszystkim zauważyć należy, że podstawy kasacyjne stanowią dokładne powtórzenie zarzutów zawartych w skardze nawet bez powiązania ich z procedurą sądowoadministracyjną stosowaną przez Sąd pierwszej instancji tj. Prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji szczegółowo się do nich odniósł. Skarga kasacyjna całkowicie pomija argumentację i wywody Sądu pierwszej instancji, powtarzając w istocie argumenty skargi. W tej sytuacji, za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie przez organy przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej, które to uzasadnienie nie odnosi się do poszczególnych zarzutów lecz dotyczy wszystkich łącznie, można wnioskować, że zarzut ten dotyczy niewyjaśnienia statusu lokalu jako pozostającego w dyspozycji organów Policji. Wskazuje na to następujące i w zasadzie jedyne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu: "W przedmiotowej sprawie organy Policji nie wykazały, aby przedmiotowa nieruchomość pozostawała w ich dyspozycji. Brak jest jakiejkolwiek decyzji potwierdzającej ten fakt" przy czym uzasadnienie nie rozwija tego stwierdzenia, a w związku z tym nie wiadomo ani o jaką decyzję skarżącemu chodzi, ani w oparciu o jakie przepisy miałaby ona zostać wydana. Sąd natomiast w tym przedmiocie szczegółowo wyjaśnił, że lokal został przydzielony ojcu skarżącej jako pracownikowi Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Krakowie decyzją Naczelnika Wydziału Inwestycji i Rozwoju WUSW w Krakowie z [...] lutego 1988 r. W decyzji tej wskazano, że lokal pozostaje w dyspozycji WUSW (decyzja k. 7 akt adm.). Status przedmiotowego lokalu potwierdza nadto treść korespondencji prowadzonej między KM Policji w K., a Wydziałem Skarbu UMK w związku z czynionymi przez ojca skarżącej staraniami o wykup lokalu, do którego to wykupu ostatecznie nie doszło (pismo Komendanta Miejskiego Policji z 19 grudnia 2016 r. o cofnięciu zgody na wykup lokalu k. 30 akt adm.) Powyższe dokumenty wskazują, że od daty wydania decyzji przydziałowej na rzecz ojca skarżącej do chwili obecnej przedmiotowy lokal nie utracił statusu lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów. Zatem zarzut skargi kasacyjnej, podobnie jak skargi, a dotyczący niewyjaśnienia statusu lokalu, nie mógł być zasadny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. również za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że okoliczność długoletniego zajmowania przez skarżąca i jej rodzinę spornego lokalu, wywiązywania się z obowiązków lokatorskich, sytuacji materialnej i zdrowotnej rodziny nie mogły mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Ocena Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowa.

Również zarzuty materialnoprawne nie mogły być zasadne. Art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W rozpatrywanym przypadku przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy o Policji, natomiast poprzez art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Tym samym tylko na podstawie przepisów pragmatyki policyjnej regulowany jest status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że nieruchomość stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków, w sytuacji gdy lokal pozostaje w dyspozycji organów Policji, nie mogła zatem skutkować nabyciem tytułu prawnego do lokalu w oparciu o art. 691 kodeksu cywilnego. Ponadto zarzut "niezastosowania" tego przepisu skierowany pod adresem organów i sądu administracyjnego jest niezrozumiały. Sprawa wstąpienia w stosunek najmu to sprawa cywilna podlegająca właściwości sądu powszechnego (art. 1 i 2 § 1 i § 3 k.p.c.)

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.