II OSK 2635/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-02-03	
Data wpływu	2011-12-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący/
Małgorzata Stahl /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	IV SA/Gl 1003/11	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592; art.21, art.27; Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.	
Sentencja
Dnia 3 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 1003/11 w sprawie ze skargi Powiatu R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie diety radnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], 3. zasądza na rzecz Powiatu R. od Wojewody Śląskiego kwotę 180 ( sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 1003/11 oddalił skargę Powiatu R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad naliczania oraz wypłacania diet radnym powiatu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Rada Powiatu R. w dniu [...] marca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wysokości i zasad naliczania oraz wypłacania diet radnym Powiatu R. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 12 pkt 11 oraz art. 21 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz.U. z 2006 r. Nr 61, poz. 709) oraz § 67 ust. 1 Statutu Powiatu R.

Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Powiatu R. w części określonej w § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały, jako niezgodnej z art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 1 ust. 3 uchwały, jako niezgodnej z przepisem art. 21 ust. 4a ustawy o samorządzie powiatowym.

Wojewoda Śląski zauważył, że przepis stanowiący podstawę podjętej uchwały wskazuje jednoznacznie, iż wolą ustawodawcy było przyznanie możliwości określenia przez organ stanowiący powiatu zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym powiatu. Tymczasem Rada Powiatu R. w § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały ustaliła wysokość miesięcznej diety dla radnego Członka Zarządu Powiatu R. w wysokości 95 % maksymalnej diety radnego. W ocenie organu nadzoru unormowanie to narusza treść art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewoda przywołał treść art. 27 ustawy o samorządzie powiatowym i przybliżył zasady wyłaniania zarządu powiatu, jak również odwołał się do treści art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym i stwierdził, że diety przysługują radnemu powiatu i winny stanowić rekompensatę utraconych zarobków w następstwie wykonywania mandatu radnego, zatem dieta taka przysługuje radnym powiatu jedynie z tytułu aktywności na forum rady powiatu. Nadto zdaniem organu nadzoru żaden przepis ustawy o samorządzie powiatowym nie daje podstaw do podjęcia uchwały, umożliwiającej wypłatę diet członkom zarządu powiatu. Według Wojewody Śląskiego utrwalony jest w doktrynie i w orzecznictwie pogląd, że w uchwale organu samorządu terytorialnego nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Jeżeli przepis znajduje się w ustawie to powtórzenie go w akcie wykonawczym jest już zbyteczne. Z tego też powodu uznał on, że § 1 ust. 3 przedmiotowej uchwały jest niezgodny z przepisem art. 21 ust. 4a ustawy o samorządzie powiatowym.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Powiat R. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały, natomiast Powiat podzielił stanowisko Wojewody Śląskiego w odniesieniu do drugiego z podniesionych zarzutów. Odnosząc się w sposób merytoryczny do kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego Powiat R. uznał, że stanowisko organu nadzoru sprowadzające się do tego, że radnym przysługują diety jedynie z tytułu ich aktywności na forum rady nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym, ponieważ zgodnie z art. 21 ust. 4 tej ustawy radnym przysługują diety i zwrot kosztów podróży służbowych, a organ stanowiący bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Z treści art. 41 ust. 4a wynika, że dieta nie przysługuje radnemu pełniącemu odpłatnie funkcje członka zarządu, a to oznacza, że ustawa nie ogranicza możliwości ustalenia wyższej diety radnym członkom zarządu. Nadto zaakcentowano, że radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Radni wybrani do zarządu powiatu mają zatem obowiązek pracy w takim zarządzie i jest to ich obowiązek jako radnych, a tym samym rada powiatu ma możliwość zróżnicowania wysokości ich diety z tytułu pełnionej funkcji. Zdaniem skarżącego Powiatu ustawowe obowiązki zarządu powiatu wskazują na ścisły związek między organem wykonawczym i stanowiącym powiatu. Radny działając w zarządzie powiatu działa jako radny i pracuje na rzecz rady, a tym samym wykładnia jaką przyjęto w rozstrzygnięciu nadzorczym narusza treść art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym a także kompetencje nadzorcze wojewody przewidziane w art. 77 i 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd przywołując treść przepisu art. 21 ust. 2, ust. 4 oraz 4a ustawy o samorządzie powiatowym Sąd wskazał, że analiza tych unormowań pozwala stwierdzić, że w powiecie występują dwa organy – rada powiatu, jako organ stanowiący i kontrolny tej jednostki samorządu terytorialnego oraz zarząd powiatu będący organem wykonawczym powiatu. Każdy z tych organów dysponuje autonomicznymi przyznanymi im z mocy przepisów prawa kompetencjami i wykonuje prawem określone zadania. Nadto, zarząd powiatu nie jest organem rady powiatu, ponieważ jest to odrębny organ powiatu. Oznacza to, że radny powiatu będący członkiem zarządu powiatu nie jest do tego organu wybierany czy desygnowany jako przedstawiciel rady powiatu i w pracy zarządu powiatu nie reprezentuje stanowiska organu stanowiącego i kontrolnego. Natomiast, z tego typu sytuacją spotkać się będzie można w przypadku desygnowania przez radę powiatu swojego przedstawiciela do prac w ramach przykładowo zgromadzenia związku komunalnego. Przeprowadzona powyżej analiza pozwala uznać, że radny będący członkiem zarządu powiatu uczestniczący w pracach organu wykonawczego powiatu nie reprezentuje organu stanowiącego i kontrolnego tej jednostki samorządu terytorialnego, a jego praca w organie wykonawczym nie jest powiązana z wykonywaniem mandatu radnego.

W ocenie Sądu unormowania zamieszczone w art. 21 ustawy o samorządzie powiatowym pozwalają uznać, że radnym rady powiatu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych, przy czym wysokość diety zależna jest od pełnionych przez radnego funkcji. Oznacza to, że dieta jest formą rekompensaty utraconego dochodu oraz możliwości jego uzyskania jak również poświęconego czasu z tytułu wykonywania mandatu radnego. Radny będący członkiem zarządu powiatu zadania przewidziane dla zarządu wykonuje nie z uwagi na posiadanie mandatu radnego, ale z tego powodu, że starosta jako przewodniczący organu wykonawczego powiatu uznał, że dana osoba będzie prawidłowo wykonywała pracę stojącą przed członkiem takiego organu. Na marginesie powyższych rozważań Sąd zauważył, że ustawodawca pozbawił prawa do diety takiego radnego, który pełni odpłatnie funkcję członka zarządu, ponieważ jest on pracownikiem samorządowym pobierającym wynagrodzenie z tytułu stosunku pracy. Unormowanie takie może sugerować, że radny wybrany na członka zarządu powiatu nie wykonujący swojej funkcji w sposób odpłatny będzie uprawniony do otrzymania diety z tytułu wykonywania funkcji członka zarządu powiatu. Takie ujęcie – w ocenie Sądu - nie jest prawidłowe, ponieważ z przywołanego unormowania wynika jedynie tyle, że radny będący członkiem zarządu powiatu nie pełniącym odpłatnie tej funkcji będzie uprawniony do otrzymywania diety jako radny, natomiast nie będzie uprawniony do otrzymywania jej z uwagi na pełnioną przez niego funkcję w zarządzie powiatu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podzielił stanowisko Wojewody Śląskiego prezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym, że radny powiatu może być członkiem organu wykonawczego powiatu, jednakże jeżeli nie wykonuje odpłatnie funkcji członka zarządu może otrzymać dietę przewidzianą dla radnego, jednakże wysokość tej diety nie może być uzależniona od pełnionej funkcji, czyli bycia członkiem zarządu powiatu.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze Sąd stwierdził, że Rada Powiatu nie zakwestionowała merytorycznie stanowiska zajętego przez Wojewodę Śląskiego. Odwołanie się do postanowień art. 21 ust. 4a ustawy o samorządzie powiatowym i wskazanie, że jedyne ograniczenie związane jest z odpłatnym pełnieniem funkcji członka zarządu powiatu nie może być uwzględnione, ponieważ jak zostało to wykazane powyżej takiemu członkowi zarządu powiatu i radnemu rady powiatu nie przysługuje dieta, natomiast radnemu członkowi zarządu wykonującemu swoje zadanie nieodpłatnie taka dieta będzie przysługiwała tak jak każdemu innemu radnemu.

Jak zauważył Sąd, zaprezentowane w tym wyroku stanowisko zostało już wcześniej przyjęte przez inny skład orzekający tego Sądu w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 405/11.

Nie znajdując zatem podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, Sąd stosownie do postanowień art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat R., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości podniesiono następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego:

1) art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez uznanie, że Powiat nie może samodzielnie regulować zasad przyznawania diet radnym w oparciu o obowiązujące przepisy prawa,

2) art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez uznanie, że radny wybrany do zarządu nie wykonuje funkcji radnego i nie pracuje na rzecz rady powiatu jako organu stanowiącego Powiatu a pracuje jedynie na rzecz organu wykonawczego powiatu,

3) art. 21 ust. 4 i ust. 4a ustawy o samorządzie powiatowym poprzez uznanie, że radnemu członkowi zarządu nie przysługuje dieta w wysokości ustalonej przez radę, to jest z uwzględnieniem jego funkcji,

4) art. 27 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez uznanie, że radny nie jest wybrany przez radę do zarządu powiatu,

5) art. 69 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez uznanie, że radny jest wybrany do zgromadzenia związku komunalnego jako reprezentant organu kontrolnego i stanowiącego powiatu, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że radny wybrany do zgromadzenia związku komunalnego reprezentuje powiat.

Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie rozstrzygnięcia Wojewody Śląskiego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały nr [...] Rady powiatu R. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie wysokości i zasad naliczania oraz wypłacania diet radnym Powiatu R.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznanie. Wniesiono ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w niniejszej sprawie nie występuje.

Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia, czy radnemu, wybranemu do zarządu powiatu w trybie określonym w art. 27 ustawy o samorządzie powiatowym, z uwagi na pełnione funkcje może przysługiwać podwyższona dieta. Jak stanowi przepis art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5 tego przepisu, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto rada powiatu przy ustalaniu wysokości tych diet bierze także pod uwagę funkcje pełnione przez radnego, czyli tak jak w tej sprawie pełnienie przez radnego nieodpłatnie funkcji członka zarządu powiatu. Zauważyć również należy, że – jak stanowi art. 21 ust. 4a pow. ustawy – dieta nie przysługuje radnemu pełniącemu odpłatnie funkcję członka zarządu w powiecie, w którym uzyskał mandat, a zatem wówczas, gdy jest on pracownikiem samorządowym, który pobiera wynagrodzenia z tytułu stosunku pracy. Z kolei art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że radny powiatu ma obowiązek brać udział w pracach organów powiatu. Z powyższych unormowań wynika, że radny będąc pozaetatowym członkiem zarządu powiatu wykonuje nałożone na niego dodatkowe obowiązki wynikające z funkcji do jakiej został wybrany. Okoliczność tę powinna zatem wziąć pod uwagę rada powiatu ustalając wysokość diet radnych. Należało zatem stwierdzić, iż brak jest podstaw prawnych do przyjęcia stanowiska, że przepis art. 21 ust. 4 i 4a ustawy o samorządzie powiatowym wprowadza ustawowy zakaz ustalania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnemu powiatu, który jest nieetatowym członkiem zarządu powiatu z tego tytułu, że pobiera diety i przysługuje mu zwrot kosztów podróży służbowych, lecz jako radnemu powiatu.

Zważywszy zatem, że zaskarżony wyrok naruszał poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 2, ust. 4 i 4a ustawy o samorządzie powiatowym, a powołane przepisy naruszało również zaskarżone przez Powiat R. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.