Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S.A. w S. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę S. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku strony skarżącej S. S.A. w S. z dnia [...] grudnia 2019 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Starosty S. na rzecz strony skarżącej S. S.A. w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. S. S.A. w S. wystąpiła do Starosty S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie o sygnaturze [...] oraz fragmentu projektu budowalnego, tj. projektu zagospodarowania terenu/działki nr [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Starosta S. poinformował spółkę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., w dalszej części uzasadnienia w skrócie: "u.d.i.p."). Starosta zaznaczył, że żądane informacje dotyczą indywidualnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Starosty S. w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przez bezczynność organu – brak udzielenia informacji oraz brak rozstrzygnięcia negatywnego. Spółka wniosła o nakazanie Staroście udzielenia dostępu do informacji publicznej zgodnie z wnioskiem i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest aktem administracyjnym stanowiącym dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i z tego powodu podlega udostępnieniu w sposób przewidziany w ustawie. Tym samym regułom podlega projekt budowlany zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie, że projekt budowlany, obok decyzji o pozwoleniu na budowę, jest również informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., determinowało obowiązek udostępnienia wskazanej we wniosku jego części na zasadach i w trybie przepisów ustawy, któremu w sposób oczywisty uchybił organ. Skarżąca zaznaczyła, że w sprawie nie występują względy uzasadniające ograniczenie dostępu do informacji publicznej, a w szczególności potrzeba ochrony prywatności osób fizycznych.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając,

że wniosek Spółki rozpatrzył w formie pisma z dnia [...] stycznia 2020 r. informującego o tym, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., w związku z czym Starosta nie pozostawał w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Na gruncie u.d.i.p., bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie

i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa, ani nie udostępnia

w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania.

Zidentyfikowanie, czy w danym przypadku doszło do bezczynności w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy informacje, o udzielnie których zwrócił się wnioskodawca mają charakter informacji publicznej oraz, czy podmiot, do którego skierowano żądanie jest obowiązany do udostępniania takich informacji.

Zdaniem sądu, informacje o udostępnienie których zwróciła się Spółka mają charakter informacji publicznej, a Starosta jest podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia.

Zgodnie z zapisami przywołanej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępniania są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,

a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej

i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. sygn. II SA 4059/02, opubl. w LEX nr 78063; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r. sygn. IV SAB/Gl 28/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. II SAB/Bk 70/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść

i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych

i innych rozstrzygnięć. W myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym

w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana

w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Skarżąca Spółka zasadnie zwróciła uwagę na jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że decyzja administracyjna w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i projekt architektoniczno-budowlany będący elementem tej decyzji stanowi informację publiczną, jest bowiem dokumentem urzędowym

w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i ust. 2 u.d.i.p. (por. np. wyrok NSA z dnia

12 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 1856/15; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1003/17; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 204/16, wraz

z przywołanym w nich orzecznictwem - wszystkie dostępne w CBOSA). Podkreślenia wymaga, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę będąc przedmiotem sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji

o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jego treść kształtuje zatem treść dokumentu urzędowego, jakim jest decyzja administracyjna, stanowiąc integralną część tejże decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. II SAB/Rz 27/19, dostępny w CBOSA).

Wobec powyższego wniosek Spółki z dnia [...] grudnia 2019 r. podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Organ błędnie uznał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Z odpowiedzi na skargę wynika, że informacje, o udostępnienie których zwróciła się Spółka dotyczyły postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek innego podmiotu. Z wniosku

o udostępnienie informacji publicznej oraz z twierdzeń Starosty zaprezentowanych

w piśmie skierowanym do Spółki i w odpowiedzi na skargę nie wynika przy tym, aby Spółka była stroną tego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co wykluczałoby możliwość uzyskania przez nią dostępu do określonych dokumentów w trybie u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy sąd stwierdza, że organ pozostaje w bezczynności

w załatwieniu wniosku Spółki, gdyż błędnie zakwalifikował żądanie skarżącej

o udostępnienie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz fragmentu projektu budowalnego, jako nie będące informacją publiczną w rozumieniu ustawy.

W konsekwencji nie może być uznane za załatwienie wniosku w trybie u.d.i.p. poinformowanie Spółki o zajętym stanowisku jedynie w formie pisma z dnia

[...] stycznia 2020 r.

Ustawa przewiduje kilka sposobów załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Organ może udostępnić żądane informacje w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 u.d.i.p.), bądź też odmówić udostępnienia takich informacji, czy też umorzyć postępowanie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Decyzja odmowna może zostać wydana np.

w przypadku istnienia ograniczenia prawa do informacji publicznej (art. 5 u.d.i.p.,

tj. np. w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, czy też ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy) lub

w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Załatwienie wniosku o udzielnie informacji publicznej jedynie w formie zwykłego pisma orzecznictwo sądowe rezerwuje zaś dla sytuacji, gdy żądanie nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub gdy organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia

(art. 4 u.d.i.p.). Jak już wyżej oceniono, ostatni z wymienionych przypadków nie wystąpił w tej sprawie. Pismo z dnia [...] stycznia 2020 r. skierowane do Spółki nie może być zatem uznane za podjęcie czynności do jakich zobowiązany był organ.

Wobec powyższego sąd w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności. Treść zapadłego orzeczenia nie przesądza jednak o treści i formie rozstrzygnięcia organu. Trzeba wyjaśnić, że sąd nie zobowiązuje organu do udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie, ale do załatwienia jego wniosku w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p.

Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził w pkt 3 sentencji wyroku, że bezczynność Starosty nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa

i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W analizowanym przypadku organ praktycznie niezwłocznie poinformował Spółkę, że żądane przez nią informacje nie stanowią informacji publicznej. Choć przeprowadził w tym zakresie błędną analizę i niewłaściwą kwalifikację żądanych informacji, to sąd nie dostrzega w postępowaniu organu bagatelizowania podstawowych obowiązków wynikających z u.d.i.p. Brak właściwej (zgodnej

z u.d.i.p.) reakcji na wniosek skarżącej był efektem nieprawidłowej wykładni analizowanych przepisów.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł natomiast po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych zaliczono uiszczony wpis sądowy

w wysokości 100 zł. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.