II SA/Sz 455/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-01-22	
Data wpływu	2014-05-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Maria Mysiak
Renata Bukowiecka-Kleczaj /sprawozdawca/
Stefan Kłosowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 145 par 1 pkt 1 lit a w związku z art. 135; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 182;  art. 38 ust 1, art. 8 ust 5 pkt 1, art. 8 ust 3 oraz art. 8 ust 11 w związku z art. 36 pkt 2 lit j; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. Nr [...].	
Uzasadnienie
Podaniem o pomoc z dnia [...] r. A. J. zwróciła się

do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku okresowego oraz bezpłatnych obiadów dla niej i jej rodziny.

Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta decyzją z dnia [...] r.,

nr[...] , wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 106 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 11 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U.

z 2013 r., poz. 182 ze zm.), odmówił A. J. przyznania zasiłku okresowego oraz obiadów.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że A. J. przedstawiła pisemny dokument z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, informujący o rozpoczęciu wykonywania działalności gospodarczej od dnia [...] r. Dodatkowo otrzymała wsparcie finansowe

ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w wysokości [...] zł - płatne na konto ww. do dnia [...]r.

Przytaczając treść art. 8 ust. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej organ wyjaśnił, że uzyskaną kwotę w wysokości [...] zł podzielono na 12 miesięcy, a wynikającą z podziału kwotę [...] zł wliczono do dochodu rodziny wnioskodawczyni, który łącznie z zasiłkiem rodzinnym w kwocie [...] zł, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł.

Uwzględniając wyliczony w ten sposób dochód w rodzinie A. J. organ I instancji stwierdził przekroczenie kryterium dochodowego, uprawniającego do otrzymania pomocy.

Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją A. J. złożyła od niej odwołanie wnosząc o zmianę krzywdzącej dla niej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071 ze zm.) oraz art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 1 i art. 3 ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przytoczył przepisy ustawy o pomocy społecznej regulujące kwestię przyznania wnioskowanego świadczenia. Podał, że warunkiem koniecznym do jego otrzymania jest spełnienie

tzw. kryterium dochodowego. Jak wynika z akt sprawy, rodzina A. J. składa się z [...] osób ([...] ). W związku z realizacją projektu "Twórczy Biznes" współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, realizowanego przez Koszalińską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. w partnerstwie z Fundacją Nauka dla Środowiska, otrzymała środki pieniężne na podjęcie własnej działalności gospodarczej w wysokości [...] zł. Łączny miesięczny dochód w rodzinie A. J. wynosi [...] zł, a więc przekracza kwotę [...] zł. Na dochód ten składają się zasiłek rodzinny – [...] zł oraz środki pieniężne z Europejskiego Funduszu Społecznego, realizowanego przez Agencję Rozwoju Regionalnego S. A. otrzymane na rozpoczęcie działalności gospodarczej w wysokości [...] zł., co daje w przeliczeniu na miesiąc kwotę [...] zł.

Zdaniem Kolegium, w świetle powyższych ustaleń, brak jest podstaw do przyznania zasiłku okresowego oraz obiadów dla przyznania których kryterium dochodowe wynosi [...] zł.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. J.

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Skarżąca zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1, art. 3 pkt 1 ustawy z dnia

29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. 2010 r. Nr 51 poz. 307 ze zm.), naruszenie art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, naruszenie przepisu art. 71 Konstytucji RP, wniosła o uchylenie decyzji w całości a także zmianę zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).

Analiza zaskarżonych decyzji w aspekcie powołanych przepisów doprowadziła do uznania zasadności skargi. Przedmiot kontroli sądu w niniejszym postępowaniu stanowią rozstrzygnięcia organów dotyczące odmowy przyznania A. J. zasiłku okresowego oraz obiadów.

Podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

Nadto w przepisie art. 36 ustawy wyliczono rodzaje świadczeń udzielanych z pomocy społecznej i wśród świadczeń niepieniężnych, w pkt 2 lit. j, wskazano - posiłek.

Organ wydając decyzję w oparciu o powołane przepisy zobowiązany jest do ustalenia, czy złożony wniosek dotyczy niezbędnej potrzeby życiowej istniejącej w chwili jego złożenia, a ponadto czy wnioskodawca spełnia ustawowe warunki przyznania takiej pomocy. Podstawowym warunkiem otrzymania pomocy jest spełnienie przez wnioskodawcę tzw. kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem od 1 października 2012 r. kryterium stanowi kwotę 456 zł – na mocy § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823). Na tle ustalenia przedmiotowego dochodu zaistniał spór w niniejszej sprawie.

Organy obu instancji przyjęły, że uzyskana przez skarżącą kwota [...] zł, stanowiąca pierwszą transzę pomocy finansowej na rozpoczęcie działalności gospodarczej, stanowi jednorazowy dochód skarżącej w rozumieniu art. 8 ust. 11 ustawy. Z uwagi na pięciokrotne przekroczenie kwoty kryterium dochodowego rodziny, stosownie do dyspozycji powołanego przepisu, do miesięcznego dochodu strony doliczyły kwotę [...] zł, stanowiącą 1/12 kwoty [...] zł, poczynając od miesiąca, w którym dochód ten uzyskano. Do dochodu doliczono również kwotę zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł. W efekcie ustalono, że rodzina skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek celowy oraz obiady uzyskała dochód w łącznej wysokości [...] zł, przekraczając tym samym obowiązujące kryteria dochodowe zarówno dla zasiłku okresowego, jak i obiadów.

W kwestii oceny sytuacji dochodowej skarżącej nie bez znaczenia pozostaje fakt, że z dniem 20 grudnia 2013 r. zarejestrowała ona działalność gospodarczą w postaci profilaktyki i leczenia uzależnień. Rozpoczęcie powyższej działalności umożliwiło jej uzyskanie pomocy finansowej na podstawie umowy z dnia 23 grudnia 2013 r. zawartej z Agencją Rozwoju Regionalnego SA w ramach projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.

Jak wynika z treści § 1 pkt 1 i 2 przedmiotem umowy jest udzielenie uczestnikowi projektu (skarżącej) wsparcia finansowego w postaci środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości ułatwiających sfinansowanie pierwszych wydatków umożliwiających funkcjonowanie nowopowstałego przedsiębiorstwa. Przyznanie środków finansowych odbywa się w oparciu o zasadę de minimis. Warunkiem uznania wydatków na rozwój przedsiębiorczości za kwalifikowalne jest wydatkowanie środków finansowych, zgodnie z harmonogramem rzeczowo – finansowym wydatkowania środków (§ 4 ust. 3 pkt 1 umowy). Jednocześnie z postanowień szczegółowych dotyczących wypłaty środków finansowych wynika, że jednym z warunków wypłaty tych środków jest oświadczenie skarżącej o dobrowolnym poddaniu się egzekucji (§ 4 ust. 2 pkt 2 umowy).

Podkreślenia wymaga, że przedmiotowe wsparcie finansowe skarżąca uzyskała ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, do którego głównych zadań należy m.in. wsparcie polityki rynku pracy, przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, adaptacyjność i rozwój kadr, wyrównywanie szans na rynku pracy. Dzięki wsparciu uzyskanemu z Funduszu organizowana jest m.in. pomoc przy zakładaniu działalności gospodarczej, a także przygotowanie zawodowe dla osób bezrobotnych. Powyższe wsparcie jest udzielane jako pomoc de minimis, która jest rodzajem pomocy publicznej udzielonej przedsiębiorcom (por. J. Blicharz, Komentarz do ustawy o spółdzielniach socjalnych, publ. zbiór Komentarzy Lex).

W toku postepowania przed organami A., J. oświadczyła,

że z tytułu prowadzonej działalności nie osiąga żadnego dochodu, bowiem jest

w trakcie jej uruchamiania.

Należy zwrócić uwagę, że za dochód - w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych - przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o wymienione grupy wydatków co wynika z treści art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy. Przytoczony przepis jest szczególnym w stosunku do przepisu art. 8 ust. 3 ustawy - regulującego ogólne pojęcie dochodu, za który uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszony m.in. o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych.

Zdaniem Sądu, dopiero środki uzyskane przez skarżącą zaangażowane w działalność gospodarczą mogą w przyszłości przynieść wymierny przychód, który dopiero wówczas będzie mógł podlegać ocenie przez organ stosownie do powołanego przepisu art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy. Jak wynika z treści umowy z dnia 23 grudnia 2013 r., skarżąca nie może wydatkować przyznanych środków na inny cel aniżeli z tego aktu wynikający. Podkreślenia wymaga, że skarżąca poddała się monitoringowi i kontroli w zakresie prawidłowości wydatkowania przyznanych środków finansowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, co wynika z § 5 ww. umowy. Inaczej rzecz ujmując, mając na uwadze charakter celowy tej pomocy, nie może ona jej wykorzystać na inne cele, w tym bytowe, związane z utrzymaniem swojej rodziny. W przypadku stwierdzenia braków formalnych w złożonym zestawieniu poniesionych wydatków na rozwój przedsiębiorczości uczestnik projektu jest wzywany do jego uzupełnienia lub złożenia dodatkowych wyjaśnień w wyznaczonym terminie, przy czym niezłożenie takich wyjaśnień powoduje konieczność zwrotu całości środków finansowych (§ 4 ust. 5 – 7 umowy). Natomiast, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z zapisami umowy uczestnik jest zobowiązany do zwrotu kwoty nieprawidłowo wydatkowanej wraz z należnymi odsetkami (§ 4 ust. 8 umowy).

Ponownie podkreślenia wymaga, że skoro skarżąca nie może wydatkować otrzymanej pomocy na cele związane ze swoim utrzymaniem, zatem wyrażony w powołanym wyroku pogląd potwierdza brak podstaw do uznania przyznanych środków za dochód.

Sąd zauważył, że już na etapie odwołania skarżąca sygnalizowała nieprawidłowe zaliczenie do dochodu ułamkowej części otrzymanej pomocy finansowej, jednakże organ odwoławczy, mimo że zwrócił uwagę na celowy charakter tej pomocy, przeznaczonej wyłącznie na rozwinięcie działalności gospodarczej, dostrzegając, że wydatkowanie jej niezgodnie z przeznaczeniem niweluje jej bezzwrotny charakter, stwierdził, że: "należałoby nie uznać tego rodzaju pomocy za dochód", niemniej powyższa konstatacja nie spowodowała zmiany stanowiska organu.

Wobec powyższych rozważań należy podzielić stanowisko skarżącej kwestionującej zasadność uwzględnienia w jej dochodzie kwot uzyskanych z tytułu pomocy publicznej w ramach środków unijnych, przeznaczonych na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Jak już zaznaczono, wskazana kwota nie może zostać przeznaczona na wydatki związane z utrzymaniem jej rodziny, a gwarancją jej bezzwrotności jest wyłącznie prawidłowe rozdysponowanie środków stosownie do reguł wynikających z zawartej ze skarżącą umowy.

W ocenie Sądu, dokonana w niniejszej sprawie błędna wykładnia oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej stanowi o wydaniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji z naruszeniem art. 8 ust. 3 oraz art. 8 ust. 11 w związku z art. 36 pkt 2 lit. j ustawy, mającym wpływ na wynik sprawy, uzasadniającym ich uchylenie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organów będzie ustalenie dochodu skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej dokonanej przez Sąd, a następnie podjęcie odpowiedniego do tych ustaleń rozstrzygnięcia merytorycznego.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku

z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.