III SA/Lu 542/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-09-12	
Data wpływu	2013-08-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Grzegorz Wałejko
Jacek Czaja /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Drwal	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	I OSK 98/14	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572;  art. 5 ust. 51, art. 5 ust. 5g, art. 5 ust. 5l, art. 5 ust. 5m; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 79 poz 854;  art. 19 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4; Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Miączyn z dnia 26 kwietnia 2013 r. nr XXXII/160/13 w przedmiocie przekazania do prowadzenia Stowarzyszeniu "Przyjaciół Wsi Niewirków, Niewirków Kolonia i Poddąbrowa" Szkoły Podstawowej w Niewirkowie oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr XXXII/160/13, Rada Gminy Miączyn postanowiła przekazać z dniem 1 września 2013 r. prowadzenie Szkoły Podstawowej w Niewirkowie Stowarzyszeniu "[...]".

W podstawie prawnej uchwał Rada Gminy wskazała art. 5 ust. 5g w związku z art. 59 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej jako "u.s.o.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 2001 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako "u.s.g.").

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Lubelski domagając się stwierdzenia nieważności uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.), bowiem Rada Gminy nie dopełniła obowiązku opiniowania uchwał przez związki zawodowe. W ocenie Wojewody, uchwała stanowiąca o przekazaniu do prowadzenia szkoły publicznej osobie prawnej lub fizycznej, jest aktem podlegającym opiniowaniu przez reprezentatywne związki zawodowe, niezależnie od obowiązku powiadomienia zakładowej organizacji związkowej przewidzianego w art. 5 ust. 5l u.s.o. Organ zaznaczył, że związki zawodowe w momencie ich powiadomienia w trybie art. 5 ust. 5l u.s.o. nie mają wpływu na fakt przekazania szkoły, gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie podjął organ samorządu terytorialnego. Opiniowanie projektu uchwały w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych umożliwia zaś związkom zawodowym przedstawienie własnych argumentów, co do konieczności przekazania szkoły oraz warunków przekazania, może także spowodować odstąpienie organu gminy od zamiaru przekazania szkoły.

Z wyjaśnień przedłożonych przez Wójta Gminy Miączyn w piśmie z dnia 23 maja 2013 r. wynika, że organ dokonał czynności powiadomienia pracowników szkoły Podstawowej w Niewirkowie. Organ skierował, do funkcjonującej na terenie Gminy organizacji związkowej - Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w Miączynie, zawiadomienie z dnia 28 stycznia 2013 r. informujące o planowanym przekazaniu Stowarzyszeniu [...] prowadzenia szkoły podstawowej. Jednocześnie organ zwrócił się o zajęcie stanowiska i wyrażenia opinii w tej sprawie. Natomiast pismem z dnia 19 lutego 2013 r. organ poinformował ZNP Zarząd Oddziału w Miączynie o zamiarze przekazania szkoły, przyczynach przekazania placówki, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników oraz nowych warunkach pracy i płacy, stosownie do przepisów art. 5 ust. 5l u.s.o.

Następnie pismem z dnia 6 marca 2013 r. organ zwrócił się, na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, do ZNP Oddział w Miączynie o zaopiniowanie projektu uchwały w sprawie przekazania do prowadzenia stowarzyszeniu Szkoły Podstawowej w Niewirkowie. ZNP Oddział w Miączynie w piśmie z dnia 4 kwietnia 2013 r. wyraził negatywną opinię do przedstawionych projektów uchwał.

W ocenie Wojewody Lubelskiego opisane działania nie mogą być uznane za wypełnienie obowiązku zaopiniowania projektu podjętych uchwał w trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Projekty uchwały nie został przedstawiony do zaopiniowania NSZZ "Solidarność" i Forum Związków Zawodowych, które zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 2001 roku o trójstronnej komisji do spraw społeczno- Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) spełniają kryteria reprezentatywności.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Miączyn wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem terminów i trybu przewidzianego przepisami. Za bezzasadny uznał organ zarzut niepoddania projektów tych uchwał zaopiniowaniu przez właściwe organy reprezentatywnych organizacji związków zawodowych tj. NSZZ "Solidarność" i Forum Związków Zawodowych, zauważając, że związki zawodowe, które organ nadzoru przywołał w skardze i którym nie został przedstawiony projekt uchwały do zaopiniowania, nie mają w przekazywanej szkole pracowników zrzeszonych w tych organizacjach jak również pracowników objętych ochroną indywidualną przez te organizacje.

Organ podkreślił, że wykładnia celowościowa art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych wskazuje na to, że obowiązek zawiadomienia o przekazaniu szkół stowarzyszeniom odnosić się powinien nie do potencjalnie wszystkich możliwych organizacji związkowych, ale tylko tych, które mają swoich członków w przekazywanych szkołach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest bezzasadna.

Zauważyć w pierwszej kolejności należy, że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 59 ust.8 i art. 5g u.s.o. w związku. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.

Uregulowania ustawy o systemie oświaty przewidują, że jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły (art. 5 ust. 5 g). Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 5h tej ustawy, umowa, o której mowa w ust. 5g, określa w szczególności:

1) w przypadku szkoły podstawowej i gimnazjum - wskazanie czy, szkole ustala się obwód, a jeżeli szkole nie ustala się obwodu - warunki przyjmowania uczniów do szkoły;

2) tryb przejęcia szkoły lub placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego w przypadkach, o których mowa w ust. 5j i 5k;

3) warunki korzystania z mienia przejętej szkoły lub placówki;

4) tryb kontroli przestrzegania warunków umowy;

5) warunki i tryb rozwiązania umowy za wypowiedzeniem.

Przepis art. 5 ust. 5l u.s.o. wprowadza wymóg powiadomienia przez jednostkę samorządu terytorialnego, w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki do prowadzenia osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, pracowników szkoły lub placówki oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy.

Zatem podstawą przekazania prowadzenia szkoły jest podjęta przez radę gminy uchwała, przy czym ustawodawca przewiduje dla przekazania prowadzenia szkoły szczególny, wieloetapowy tryb postępowania zasadniczo odmienny od postępowania związanego z tworzeniem, przekształcaniem i likwidacją szkół publicznych przez organy prowadzące.

Przedstawione wyżej unormowania wskazują, że proces przekazania szkoły uzależniony jest od uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Skontrolowana uchwała podjęta została zgodnie z przysługującymi Radzie Gminy Miączyn kompetencjami określonymi w art. 5 ust. 5g u.s.o., który daje jednostce samorządu terytorialnego podstawę do przeprowadzenia (dalszych) czynności związanych z przekazaniem szkoły. W szczególności podjęcie uchwały pozwala na dokonanie przewidzianego w art. 5 ust. 5l powiadomienia pracowników szkoły lub placówki oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy.

Formalne zawiadomienie nauczyciela na podstawie powołanego przepisu uruchamia ustawową procedurę, w trakcie której nauczyciel ma prawo złożyć w terminie 3 miesięcy od uzyskania informacji, o której mowa w ust. 5l, oświadczenie o odmowie przejścia do szkoły lub placówki publicznej przejmowanej do prowadzenia przez osobę prawną niebędąca jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną (art. 5 ust. 5m). Złożenie tego oświadczenia, powoduje rozwiązanie stosunku pracy z przyczyn określonych w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674, ze zm.), z dniem przekazania szkoły lub placówki, chyba że nauczyciel do dnia rozwiązania stosunku pracy wyrazi zgodę na przeniesienie do innej szkoły lub placówki prowadzonej przez daną jednostkę samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 5n ).

Rada gminy władna jest na mocy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w powiązaniu z procedurą, przewidzianą w przepisach art. 5 ust. 5g i ust. 5l u.s.o. podjąć uchwałę o przekazaniu prowadzenia szkoły i tego rodzaju postępowanie zgodne jest z zasadą, że organy władzy publicznej działają na podstawie i granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie potwierdza zarzutów i wniosków Wojewody Lubelskiego, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Miączyn.

W nawiązaniu do zarzutu, że uchwałę podjęto z naruszeniem art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), należy zauważyć, że zgodnie ze wskazanym przepisem organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego mają obowiązek kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni (ust. 2). Nie oznacza to jednak, że uchwała Rady Gminy Miączyn jest nieważna skoro NSZZ "Solidarność" i Forum Związków Zawodowych nie opiniowały zagadnienia przekazania Szkoły Podstawowej w Niewirkowie.

Należy zauważyć, że uprawnienie do opiniowania przyznane jest nie dowolnej organizacji związkowej, lecz organizacji, z zadaniami której wiąże się opiniowany projekt aktu prawnego. Wynika to z treści art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, który określa zakres opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, ograniczając uprawnienie do opiniowania do zakresu objętego zadaniami związków zawodowych. W uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istotę ogólnych uprawnień opiniodawczych związków zawodowych stanowi prawo do wypowiadania się we wszystkich istotnych sprawach społecznych i gospodarczych pozostających w zakresie ich ustawowo określonych zadań.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Prawo tworzenia i wstępowania do związków zawodowych mają pracownicy bez względu na podstawę stosunku pracy (art. 2 ust. 1). Związki zawodowe reprezentują pracowników, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4).

W ocenie sądu organ prowadzący nie miał jednak obowiązku zawiadamiania o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły ogólnokrajowego zrzeszenia związków zawodowych - Forum Związków Zawodowych w Bydgoszczy. Zgodzić się wprawdzie należy z Wojewodą Lubelskim, że organizacja ta uznana być może za reprezentatywną w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, aczkolwiek okoliczność ta nie została w sprawie wykazana, nie przedstawiono bowiem orzeczenia sądu o stwierdzeniu reprezentatywności organizacji, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, jednak sam fakt reprezentatywności organizacji związkowej nie uzasadnia prawa opiniowania przez nią wszelkich aktów prawnych i ich projektów. Jak już wyżej podkreślono, prawo opiniowania odnosi się do zakresu zadań danej organizacji związkowej.

Zaznaczyć należy, że Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy zrzesza różne organizacje związkowe działające w kraju (wykaz organizacji wchodzących w skład Forum dostępny jest na stronie www.fzz.org.pl), nie ma wśród nich jednak organizacji związkowej działającej na terenie gminy Miączyn, w szczególności nie są członkami Forum żadne organizacje związkowe nauczycieli czy pracowników oświaty działające na tym terenie.

Sprawa przekazania Szkoły Podstawowej w Niewirkowie była przedmiotem opinii Związku Nauczycielstwa Polskiego, będącego organizacją nauczycieli i pracowników oświaty, działającą na terenie gminy i powiatu, w którym znajduje się szkoła, ich zadania wiążą się więc bezpośrednio z działalnością szkoły. Pracownicy przekazywanej szkoły są zrzeszeni w ZNP Oddział w Miączynie. Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, aby osoby zatrudnione w Szkole Podstawowej w Niewirkowie należały do innych organizacji związkowych, to jest do NSZZ "Solidarność", czy Forum Związków Zawodowych. Trybu konsultacji, o którym mowa w art. 19 ustawy o związkach zawodowych nie można bowiem odrywać od realiów, w jakich funkcjonuje konkretna szkoła i zatrudnieni w niej pracownicy.

W tych warunkach nie można stawiać zarzutu, że Rada Gminy Miączyn działała z naruszeniem prawa.

W tym miejscu należy zauważyć, że sprawa przekazania Szkoły Podstawowej w Niewirkowie spotkała się z pozytywną opinią Lubelskiego Kuratora Oświaty, a uzasadnienie zaskarżonej uchwały podaje konkretne przyczyny, które legły u podstaw przekazania placówki oświatowej. Ubocznie trzeba podnieść, że o przekazaniu Szkoły Podstawowej w Niewirkowie z dniem 1 września 2013 r. powiadomiono rodziców dzieci uczęszczających do ww. szkoły.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.