Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K., I.M., J.P., J.K., M.T., D.T. oraz P.C. i A.C. jako następców prawnych A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 665/19 w sprawie ze skargi A.Z., Z.K., I.M.,, J.P., J.K., M.T. i D.T. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 11 czerwca 2019 r. nr 69/2019 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek [...] w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 3 marca 2020 r., II SA/Łd 665/19 oddalił skargi A.Z., Z.K., I.M., J.P., J.K., M.T. i D.T. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z 11 czerwca 2019 r. nr 69/2019 utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z 4 kwietnia 2019 r. nr 34/2019, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 123 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił we wznowionym postępowaniu wstrzymania wykonania własnej decyzji z 7 listopada 2018 r. nr 378/2018 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej O. [...] w K. pozwolenia na budowę stacji gazu LPG na działce nr ew. [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w G..

A.Z., Z.K., I.M., J.P., J.K., M.T. i D.T. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 152 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, pomimo że wskazana przesłanka stanowiła podstawę wznowienia postępowania i opierała się na tym, iż strony bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu, a także poprzez brak wnikliwej analizy sprawy oraz brak rzetelnego zbadania przesłanek wznowieniowych, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi;

2) 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że organy orzekające w sprawie nie uwzględniły wszystkich dostępnych na tym etapie okoliczności faktycznych i prawnych przy ocenie wystąpienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wstrzymania wykonania decyzji i oddalenia skargi;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, tj. nieodniesienie się do zarzutu naruszenia art. 152 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., oraz brak szerokiej analizy w szczególności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 15 k.p.a., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, skutkując oddaleniem skargi.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty [...], zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że wnoszą o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie z 8 czerwca 2020 r., stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji dodatkowo naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.), dalej: u.o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 34, 35, 36 i 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) dalej: r.p.m.z.o.ś.; ewentualnie w zw. z § 3 ust. 1 pkt 33, 35, 36, 36a i 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie, że decyzja z 7 listopada 2018 r. nr 378/2018 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana bez wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w konsekwencji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. powinno stanowić wystarczającą przesłankę uprawdopodobniającą uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji; 2) art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś w zw. z § 3 ust. 1 pkt 34, 35, 36 i 37 r.p.m.z.o.ś. (ewentualnie w zw. z § 3 ust. 1 pkt 33, 35, 36, 36a i 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) poprzez ich niezastosowanie oraz pominięcie, że decyzja z 7 listopada 2018 r. nr 378/2018 została wydana bez przeprowadzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz bez wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w konsekwencji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. powinno stanowić wystarczającą przesłankę uprawdopodobniającą uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. [...] w K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie z 28 marca 2023 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie zawiadomił, że skarżąca kasacyjnie A.Z. oraz uczestnik postępowania M.T. w dniu 22 grudnia 2020 r. zbyły nieruchomość stanowiącą działkę nr ew. [...] w G. Jej aktualnymi właścicielami są P.C. i A.C.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd i instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie wyroku z 3 marca 2020 r. nie posiada wskazanej wadliwości, zostało bowiem sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżone postanowienie Wojewody Łódzkiego za zgodne z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżących kwestionujących odmowę wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Starosty [...] z 4 kwietnia 2019 r. To, że skarżący uznają przyjętą przez Sąd ocenę prawną za błędną, nie oznacza, iż wyrok, w którym ocena ta została zamieszczona, został wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W kontekście zarzutu braku odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zastrzeżeń względem prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, które zostały sformułowane w złożonej skardze (pismo z 25 lipca 2019 r., k. 3), czy też braku dokonania ich "szerokiej analizy" w uzasadnieniu wyroku, co również zarzucają skarżący, należy przypomnieć, że wymaganie wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich twierdzeń skarżącego, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Wbrew odmiennej ocenie skarżących, Sąd I instancji nie pominął postawionego Wojewodzie Łódzkiemu zarzutu naruszenia art. 152 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b., ponieważ stanowisko wskazujące na jego ogólną nietrafność należy wyprowadzić z tego fragmentu wypowiedzi zawartej w uzasadnieniu wyroku, która ujawnia, co, zdaniem Sądu, stanowi podstawę faktyczną rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej i w jakim zakresie organ ten na potrzeby wydania postanowienia, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., może merytoryczne badać przyczyny wznowienia, które decydowały o zainicjowaniu ww. postępowania nadzwyczajnego. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że ustalenia co do zaistnienia wad decyzji ostatecznej nakazujących wyeliminować ją z obrotu prawnego mogą znaleźć się dopiero w decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe i ich kontrola pozostaje poza granicami postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, co odnosić należało bezpośrednio do przyczyny wznowienia wskazanej przez skarżących we wniosku z 16 stycznia 2019 r. (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i sposobu jej konkretyzacji w tejże sprawie kształtowanej treścią art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących odnośnie do naruszenia w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Podstawę prawną wydania postanowienia Wojewody Łódzkiego poddanego kontroli Sądu I instancji stanowił art. 152 § 1 k.p.a., przyjmujący, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania posiada kompetencję do wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Pojęcie "okoliczności sprawy", do którego nawiązuje art. 152 § 1 k.p.a., jest wprawdzie niedookreślone, ale należy przez nie rozumieć taką sytuację, gdy istnieją dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast użycie pojęcia "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło już albo ma nastąpić wznowienie. Przyjąć zatem trzeba, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nawet ustalenie wskazujące na niewątpliwe istnienie przyczyny wznowienia nie przesądza samoistnie o jej wstrzymaniu. Skutek ten zachodzi dopiero po uprawdopodobnieniu, że wskutek zaistnienia przyczyny wznowienia dojdzie stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. do ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty i w jego ramach organ zobowiązany będzie uchylić decyzję dotychczasową na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwy organ, wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji, analizowana regulacja powinna być zatem oceniana w ścisłej łączności z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż do wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jak też w przypadku, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. W wyroku z 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2093/15 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, a ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonywana ściśle przez pryzmat możliwości prawnych pozwalających w świetle k.p.a. ją wzruszyć.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie poddane ocenie legalności postanowienie z 11 czerwca 2019 r. nie potwierdzało uznania, że decyzja z 7 listopada 2018 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca O. [...] w K. pozwolenia na budowę stacji gazu LPG na działce nr ew. [...], obręb [...] w G. może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na wystąpienie wskazanej przez wnioskodawców przyczyny wznowienia. Jakkolwiek Sąd I instancji dostrzegł niedostatki uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia wydanego przez organ I instancji, niemniej trafnie wskazał, że nie miały one wpływu na wynik sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że zakresem "okoliczności sprawy" w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a., z których wynikać ma prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, objęte są wydane przez organ właściwy do wznowienia postępowania decyzje merytoryczne. Nie można organowi czynić zarzutu, gdy przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji dotychczasowej kieruje się swoim zapatrywaniem odnośnie do zasadności wniosku o wznowienie, które zostało przez niego wyrażone we właściwej formie procesowej o charakterze orzeczniczym. W piśmiennictwie w tym kontekście trafnie zauważa się, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej ma w założeniu charakter prowizoryczny i przesłanka wstrzymania oparta na prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w miarę czynienia ustaleń w toku wznowionego postępowania może zupełnie odpaść, co następuje w szczególności wtedy, gdy dysponując odpowiednim materiałem dowodowym, organ nie znajduje podstaw do jej uchylenia i nieostateczną decyzją tego uchylenia odmawia (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1041).

Nawiązanie przez Sąd I instancji do zakończenia postępowania w sprawie wznowienia decyzją Starosty [...] z 29 kwietnia 2019 r. nr 136/2019, którą organ ten odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, z tego punktu widzenia cechuje się pełną poprawnością. Podstawę prawną jej wydania stanowił art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. korespondujący z uznaniem, że w sprawie nie zaistniała przyczyna wznowienia powołana przez skarżącą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co w sposób bezpośredni rzutować musiało na ustalenia dokonywane w zakresie przewidzianym w art. 152 § 1 k.p.a.

Wprawdzie decyzja ta, co wynika z akt sprawy, w toku kontroli instancyjnej przeprowadzonej po wydaniu zaskarżonego postanowienia została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylona decyzją Wojewody Łódzkiego z 9 sierpnia 2019 r. nr 263/2019, jednakże przyczyny, które nakazywały organowi odwoławczemu wydać wskazany akt, trudno traktować jako spójne z zastrzeżeniami zgłoszonymi przez skarżących w zażaleniu na postanowienie Starosty [...] z 4 kwietnia 2019 r., w złożonej skardze, a następnie w skardze kasacyjnej, jeżeli wraz z uchyleniem ww. decyzji z 29 kwietnia 2019 r. Wojewoda Łódzki uchylił również postanowienie z 7 lutego 2019 r. nr 15/2019 o wznowieniu postępowania, przyjmując, że w sprawie nie została prawidłowo wyjaśniona podstawa jego wydania, ponieważ budzi wątpliwości to, czy wnioskodawcy zachowali termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., jak też nie można uznać, by wykazali oni w sposób wymagany posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, na które sporne zamierzenie budowlane ma oddziaływać.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że poza granicami rozpatrywanej sprawy pozostają ustalenia stanowiące podstawę wydania decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 i 2 k.p.a., gdyż ich zgodność z prawem może podlegać kontroli w odrębnym postępowaniu. Szczególny charakter kompetencji przewidzianej w art. 152 § 1 k.p.a. ograniczającej skuteczność prawną decyzji, która jest chroniona zasadą trwałości ostatecznych aktów administracyjnych, nakazuje oprzeć się na ocenie wąsko ujmującej podstawy umożliwiające jej wstrzymanie prowadzące do przerwania wykonywania przyznanego na jej mocy uprawnienia.

Konieczne jest zauważenie, że jakkolwiek rozstrzygnięcie podejmowane w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nawiązuje do treści art. 151 § 1 i 2 k.p.a. kształtujących sposób zakończenia postępowania w sprawie wznowienia, niemniej sytuacja taka nie oznacza, iż organ przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. zobowiązany jest poddać merytorycznemu badaniu zgodność z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczność ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego (por. wyrok NSA z 11 października 2022 r., II OSK 1430/21; wyrok NSA z 9 października 2018 r., II OSK 2456/16; wyrok NSA z 18 maja 2016 r., II OSK 2178/14). Organ, oceniając zaistnienie bądź nie przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a., nie prowadzi postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej poddanej trybowi wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 308/16). Argumentacja skargi kasacyjnej została oparta na założeniu przeciwnym do przedstawionego, akcentując wymóg poddania przez organ wszechstronnemu badaniu materiału dowodowego w sprawie, w tym dokonania sprawdzenia zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami w kontekście dyspozycji art. 32 ust. 1 pkt 1-2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., a także § 3 ust. 1 pkt 34-37 r.p.m.z.o.ś., co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu tak sformułowanego wniosku podzielić.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku O. [...] w K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego za sporządzoną odpowiedź na skargę kasacyjną, albowiem w przypadku jej oddalenia, o co wniósł uczestnik postępowania, art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przewiduje zwrot tych kosztów jedynie na rzecz skarżącego lub organu.