Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie sędzia WSA Olga Białek (spr.), sędzia WSA Władysław Kulon, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia [...] r., Wójt Gminy K. ustalił na rzecz A. Sp.k. w B.warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części gospodarczej istniejącego budynku oraz rozbudowy istniejącej płyty fundamentowej na działce nr [...] w obrębie P.. Z adnotacji na decyzji wynika, że w dniu [...] r. dwa egzemplarze decyzji doręczono A. M. pełnomocnikowi wnioskodawcy, nadto decyzję skierowano do stron wg. rozdzielnika do zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

W dniu 18 maja 2016 r. do Urzędu Gminy w K. wpłynęło pismo pełnomocnika G. i B. B.w którym wystąpił on o prawidłowe doręczenie stronom – "na ręce pełnomocnika - decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. ...". Pełnomocnik podniósł, że do dnia złożenia tego pisma organ nie doręczył prawidłowo przedmiotowej decyzji. Wskazał, że w dniu 11 maja 2016 r. G. B. stawiła się w Urzędzie Gminy, gdzie otrzymała jednie kserokopię przedmiotowej decyzji, co nie spełnia wymogu prawidłowego doręczania decyzji. Zdaniem pełnomocnika, G. B. powinna otrzymać dokument z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ. Nadto wnioskodawca zauważył, że organ próbował wprowadzić stronę w błąd co do doręczenia przedmiotowej decyzji. W dniu 13 kwietnia 2016r. nadał bowiem pismo informacyjne z dnia 12 kwietnia 2016 r. (nie będące ww. decyzją) wpisując jednocześnie na potwierdzeniu odbioru tego pisma, że jest to wskazana na wstępie decyzja wydana w dniu [...] r.

W aktach sprawy znajduje się także wniosek B. B. z dnia 12 maja 2016 r. o wydanie kserokopii przedmiotowej decyzji wraz z adnotacją, że wnioskodawca otrzymał przedmiotowy dokument w dniu 12 maja 2016r. Na karcie 16 akt administracyjnych widnieje też adnotacja, że kserokopię decyzji wydano G. B. w dniu 11 maja 2016 r.

W dniu 27 czerwca 2016 r. do organu gminy wpłynęło kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej także jako SKO) odwołanie pełnomocnika G. i B. B.od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. doręczonej pełnomocnikowi w dniu 7 czerwca 2016r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., do którego powyższe pismo zostało przekazane, powzięło wątpliwość co do jego prawno-procesowego charakteru w kontekście wniosku z dnia 17 maja 2016 r. U podstaw tych wątpliwości legła ocena organu odwoławczego, że stronom nie została skutecznie doręczona przedmiotowa decyzja. Przyjmując, że brak skutecznego doręczania decyzji traktowany jest jako pozbawienie strony udziału w postępowaniu, a stronie w takiej sytuacji przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania, Kolegium uznało za konieczne wystąpienie do pełnomocnika o jednoznaczne zajęcie stanowiska, czy pismo z dnia 17 maja 2016 r. skierowane do organu gminy o prawidłowe doręczenie decyzji z dnia [...] r. wraz z pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. skierowanym do Kolegium, należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania na zasadach określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi pełnomocnik stron oświadczył, że pismo z dnia 17 maja 2016 r. oraz z dnia 20 czerwca 2016 r. należy traktować jako wniosek o wszczęcie postępowania na zasadach i w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wskazując na powyższe SKO w L. działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało Wójtowi Gminy K. - do rozpatrzenia według właściwości - wniosek o wznowienie postępowania z dnia 17 maja 2016r. uzupełniony pismami z dnia 20 czerwca 2016 r. i z dnia 30 czerwca 2016 r.

Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy K. na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie z wniosku G. B. i B. B. (doręczonego dnia 1 września 2016r.). Organ stwierdził, że nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania, gdyż wnioskodawcy brali aktywny udział w tym postępowaniu – o czym świadczy zawiadomienie o wszczęciu postępowania i zgłaszane przez stanowiska. Natomiast decyzja kończąca postępowanie została wysłana na adres wnioskodawców, jednak z przeoczenia, fakt jej doręczenia nie został poparty żadnym dowodem. Dlatego w dniu 7 czerwca 2016 r. przedmiotową decyzję doręczono, za pismem przewodnim pełnomocnikowi stron, który wniósł od niej odwołanie kwestionując w nim prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu, usilne sugerowanie stronie, że ww. pismo nie jest odwołaniem ale wnioskiem o wznowienie postępowania narusza zasadę równości stron i nie może być uznane za prawidłowe.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik wnioskodawców, potwierdzając w nim, że wnioskodawcy w pismach z dnia 17 maja 2016 r. i z dnia 20 czerwca 2016 r. wskazywali, że nie brali udziału w postępowaniu, tym samym powoływali się na podstawy wznowienia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżonym obecnie postanowieniem uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium podtrzymało stanowisko, że stronom nie została skutecznie doręczona decyzja o warunkach zabudowy, co uprawniało je do obrony ich interesu prawnego w trybie wznowienie postępowania – o czym też Kolegium pouczyło strony zgodnie z wymogiem art. 9 k.p.a.

Kolegium wskazało dalej, że w sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od stron postępowania (legitymacja procesowa wnioskodawców nie budzi bowiem wątpliwości), organ który wydał decyzję w ostatniej instancji, nie może odmówić wznowienia postępowania postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W tym trybie można odmówić wznowienia postępowania jedynie z przyczyn formalnych (tj. termin do złożenia wniosku, dopuszczalność) a nie materialnych. Przy przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ocena legitymacji wnoszącego podanie o wznowienie postępowania, powinna być przeprowadzona w postępowaniu co do przyczyn wznowienia, tj. po formalnym wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy podstawę wznowienia stanowi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiotowi występującemu z żądaniem wznowienia przysługuje przymiot strony w postępowaniu, następuje łącznie z badaniem zaistnienia określonej w tym przepisie przesłanki, zgodnie z regułami procesowymi, czyli w toku wznowionego postępowania. Z tych względów Kolegium uznało za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła E. P. zarzucając organowi bezzasadne uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji pomimo, że wniosek o wznowienie postępowania był oczywiście bezzasadny a wnioskujący nie wykazali się interesem prawnym w postępowaniu.

W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła, że wnioskodawcy brali czynny udział w postępowaniu lokalizacyjnym oraz wnieśli odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca uważa, że jeżeli pełnomocnik wnioskodawców uznał doręczenie decyzji za prawidłowe to nie zostali oni pozbawieni udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżącej ocena Kolegium jest zbyt formalistyczna. Przyjmuje się bowiem, że jeżeli już tylko w świetle samych twierdzeń wynikających z wniosku ewidentna jest jego bezzasadność, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Za słusznością postanowienia organu pierwszej instancji przemawia i to, że wnioskującym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Wnioskujący nie wykazali chociażby formalnie, że np. przysługuje im prawo rzeczowe do nieruchomości, która mogłaby znajdować się w obszarze oddziaływania działki nr [...]. Istotne także jest, że postępowanie lokalizacyjne dotyczyło zmian budowlanych wewnątrz istniejącego budynku gospodarczego. Nie sposób więc dopatrzyć się oddziaływania inwestycji na sferę praw chronionych wnioskodawców.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co, następuje.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej u.p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 u.p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 u.p.p.s.a. Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Dokonana według wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. W konsekwencji zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym wydanego w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym jakim jest wznowienie postępowania. Zaskarżone bowiem zostało postanowienie organu II instancji wydane w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. uchylające postanowienie Wójta Gminy K. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

Kontrola sądowa zainicjowana skargą E. P. obejmuje zatem rozstrzygnięcia wydane w tzw. wstępnym etapie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Na tym etapie nie bada się bowiem jeszcze prawidłowości przebiegu postępowania, którego dotyczy wniosek wznowieniowy, a jedynie sprawdza, czy zaistniały ustawowe przesłanki do wznowienia tego postępowania.

Rozważania uzasadniające podjęte przez Sąd orzeczenie, rozpocząć należy od przytoczenie art. 149 k.p.a. Z § 1 tego przepisu wynika, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Według § 2 tego przepisu, postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyny wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Według ugruntowanych poglądów orzecznictwa, wznowienie postępowania następuje zatem w dwóch etapach. W pierwszym etapie organ administracji publicznej ocenia jedynie pod względem formalnym wniosek o wznowienie postępowania, tj. bada, czy wniosek ten odpowiada wymogom pisma procesowego, czy został wniesiony w terminie oraz, czy wskazana jest w nim jedna z podstaw wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Tylko w sytuacji, gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że: brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 K.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. ( np. w pkt 4), gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania następuje tylko w razie negatywnego wyniku opisanej weryfikacji formalnej. Na tym etapie organ nie dokonuje jeszcze oceny trafności uwag zawartych we wniosku. We wszystkich pozostałych przypadkach organ administracji publicznej ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Wraz z wydaniem tego orzeczenia następuje przejście do drugiego stadium postępowania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. W tym drugim etapie organ dokonuje merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania, badając w szczególności czy podstawa wznowieniowa wskazana we wniosku rzeczywiście wystąpiła i jak oddziaływała ona na wynik postępowania. Etap ten kończy się wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 151 K.p.a. (por. tezy wyroku WSA w Białymstoku z dnia 6 maja 2008 r., II SA/Bk 84/08 oraz wyroku NSA z dnia 1 września 2000 r., III SA 2304/99; wyrok NSA z dnia 21 maja 2015 r., II OSK 2575/13, wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., II OSK 895/13, wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., II OSK 2572/12 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że postępowanie wznowieniowe zainicjowane zostało wnioskiem pełnomocnika G. B. i B. B. o wznowienie postępowania zakończonego opisaną na wstępie decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, ze względu na wystąpienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W wypadku ww. przesłanki wznowienia weryfikacja przymiotu strony i faktu pozbawienia jej udziału w postępowania może się odbywać dopiero w trakcie wznowionego postępowania, czyli po wydaniu przez organ postanowienia o wznowieniu. Zarówno bowiem ustalenia dotyczące interesu prawnego wnioskodawcy i jego legitymacji procesowej jak też niezawinionego przez stronę braku udziału w postępowaniu, mogą być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu w drodze postanowienia o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Natomiast na wstępnym etapie weryfikacji wniosku (zakończonym wydaniem postanowienia o wszczęciu/odmowie wznowienia postępowania) organ nie dokonuje jeszcze oceny trafności motywów w nim zawartych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2397/11, Lex Omega nr 1337356; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12, Lex Omega nr 1219080; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/09, Lex Omega nr 953022; z dnia 6 maja 2010r., sygn. akt II OSK 773/09, Lex Omega nr 597851 oraz z dnia 17 września 2008r., sygn. akt II OSK 1077/07, Lex Omega nr 509191, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 972/16, Lex Omega nr 2162447; w Białymstoku, z dnia 8 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Bk 599/16, Lex Omega nr 2165449; w Gliwicach, z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 259/16, Lex Omega nr 2098267 oraz z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 131/16, Lex Omega nr 2120533; w Poznaniu, z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 542/15, Lex Omega nr 1932844).

Za przyjęciem powyższego zapatrywania przemawia także fakt, że kwestia posiadania przymiotu strony w postępowaniu przez podmiot wnoszący o wznowienie, dotyka istoty sprawy w zakresie materialnoprawnych podstaw legitymacji co powoduje, że legitymacja ta powinna być zbadana w toku postępowania z udziałem wszystkich stron, a nie na etapie wstępnej weryfikacji wniosku. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma w tym wypadku charakter merytoryczny i powinno następować w "postępowaniu co do przyczyn wznowienia". Istotne także jest, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki, organ nie ma zatem prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestii posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału (v. uzasadnienie wyroku z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1556/09 i powołane tam orzecznictwo, w tym wyrok NSA z 19 maja 2010 r., II OSK 893/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz poglądy doktryny: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji stwierdził, że nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wnioskujący o wznowienie postępowania uczestniczyli w każdym stadium postępowania administracyjnego zakończonego sporną decyzją o warunkach zabudowy. Tymczasem wnioskodawcy, jak też organ II instancji wskazują, że nie została im doręczona decyzja kończąca postępowanie w sprawie i tym samym nie mieli ono możliwości obrony swoich praw. Tego rodzaju sytuacja kwalifikowana jest zaś przez judykaturę jako pozbawienie strony udziału w postępowaniu, prowadzące do naruszenia jej uprawnień gwarantowanych art. 10 k.p.a. Jeżeli zatem wnioskodawcy wskazują na powyższą okoliczność jako na spełnienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a organ I instancji próbuje ją zakwestionować twierdząc, że strony uczestniczyły w postępowaniu, to tym bardziej zbadanie, czy faktycznie doszło do pozbawienia wnioskodawców udziału w postępowaniu bez ich winy wymaga – wobec spornych stanowisk stron - przeprowadzania w tym zakresie stosowanego postępowania. Wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji nie jest wcale oczywiste, że nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wręcz przeciwnie, argumentacja organu zawarta w zakwestionowanym przez Kolegium postanowieniu pozostaje wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony Wójt twierdzi bowiem, że "nie jest zgodne ze stanem faktycznym przekonane organu (tu Kolegium – przyp. Sądu) o braku doręczania stronom decyzji nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym" po czym jednocześnie wskazuje, że: "z przeoczenia wysłana na adres stron decyzja, nie poparta została dowodem doręczenia...". Skoro organ pierwszej instancji nie dysponuje dowodem doręczenia decyzji nie wiadomo w oparciu o jakie okoliczności faktyczne buduje tezę o "niezgodności ze stanem faktycznym" stanowisko Kolegium o braku doręczania wnioskodawcom decyzji. Co więcej, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w żaden sposób nie potwierdza, że sporną decyzję skierowano do uczestników postępowania w tym samym czasie co do innych stron ( jak twierdzi organ). W szczególności nie wynika z niego aby czynność tą wykonano w dacie skierowania jej do skarżącej, czy też w dacie doręczenia decyzji pełnomocnikowi inwestora (co miało miejsce już [...] r.). W aktach sprawy znajduje się natomiast wniosek B. B. z dnia 12 maja 2016r. o wydanie kserokopii przedmiotowej decyzji wraz z jego adnotacją, że otrzymał wnioskowaną kopię dopiero w dniu 12 maja 2016r. Na karcie 16 akt administracyjnych widnieje też adnotacja, że kserokopię decyzji wydano G. B. w dniu 11 maja 2016r. Z kolei pełnomocnik stron w piśmie z dnia 18 maja 2016 r. zauważa, że w dniu 13 kwietnia 2016r. organ gminy owszem nadał do stron pismo informacyjne z dnia 12 kwietnia 2016 r. wpisując jednocześnie na potwierdzeniu odbioru tego pisma, że jest to decyzja wydana w dniu [...] r. Na podstawie opisanych dokumentów wnioskować można, że doręczenie decyzji wnioskodawcom miało miejsce ale później niż pozostałym stronom postępowania.

W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku wielości stron uczestniczących w postępowaniu, gdy decyzja kończąca postępowanie w pierwszej instancji zostanie doręczona tylko niektórym ze stron, osoba, która uważa, że została pozbawiona udziału w postępowaniu np. poprzez niedoręczenie jej decyzji pierwszoinstancyjnej, może wnieść odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 – dni, liczonym od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji osobie, którą organ uznał za stronę postępowania. Decyzja administracyjna wchodzi bowiem do obrotu prawnego nawet wówczas, gdy została doręczona jakiemukolwiek podmiotowi zewnętrznemu (nawet, gdy ów podmiot nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Jeżeli osoba pominięta przy doręczeniu decyzji uchybie terminowi do odwołania i twierdzi, że z tego względu została pozbawiona udziału w postępowaniu, wówczas może domagać się wznowienia postępowania administracyjnego, z powołaniem się na przesłankę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Takie stanowisko wypracowane w praktyce orzeczniczej realizuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzja organu administracji uzyskuje bowiem w rozsądnym terminie walor ostateczności, co zamyka postępowanie administracyjne prowadzone w trybie zwykłym i stabilizuje skutki prawne jakie decyzja wywołuje. Osoba, która uważa, że nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym we wszystkich lub niektórych jego stadiach (np. nie doręczono jej decyzji) ma możliwość obrony swoich praw poprzez żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Pogląd przedstawiony w ostatnim zdaniu jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie i piśmiennictwie prawnym. W literaturze przedmiotu wskazuje się, między innymi, że podstawa wznowienia określona w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. opiera się na dwóch przesłankach: - po pierwsze, na fakcie nie brania udziału przez stronę w postępowaniu, - po drugie: na braku winy strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych prowadzonych przez organ administracji publicznej. Chodzi o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak też udział, w których jest przewidziany w kodeksie. A zatem obejmuje przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak też gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach postępowania administracyjnego. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też i w czynnościach decydujących, który jest realizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu należy zatem rozumieć przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Dotyczy to spraw, w których występuje wielość stron, gdy jednej ze stron nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takich przypadkach strona ma prawo żądać wznowienia w sprawie postępowania (tak: A. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. CH.Beck. Wydanie 7, str.643 i 644 oraz System Prawa Administracyjnego pod red.R.Hauser, Z.Niewiadomski, A.Wróbel, Wyd. CH.Beck, Warszawa 2010, tom 9, str.254, teza 38).

Odnosząc przedstawione wyżej poglądy prawne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że organ I instancji naruszył przepis art. 149 § 1 i § 2 k.p.a., gdyż bez formalnego wszczęcia w drodze postanowienia postępowania wznowieniowego, rozstrzygnął na wstępnym etapie weryfikacji wniosku czy spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci - niezawinionego przez strony - braku udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu okoliczności te - wbrew twierdzeniem organu pierwszej instancji - nie są oczywiste i mogą być oceniane dopiero we wznowionym postępowaniu, po wydaniu postanowienia o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., organ odwoławczy prawidłowo uchylił w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ocena wystąpienia przesłanki wznowienia nastąpiła bowiem bez wydania przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania w sytuacji gdy zachodziła potrzeba badania spełnienia tej podstawy. W konsekwencji doszło też do naruszenia przepisów prawa procesowego w wyniku którego powstała konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji organ odwoławczy nie miał innej możliwości działania jak tylko wydanie postanowienia kasacyjnego przy zastosowaniu podstawy prawnej z art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu a podniesione w skardze zarzuty – z przyczyn wcześniej wyjaśnionych – nie zasługują na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.