II SA/Sz 405/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-10-20	
Data wpływu	2010-05-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255; art.3,17; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; art. 1 par.1,2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 29 kwietnia 2004 r.,po rozpatrzeniu wniosku M.J., na podstawie art. 9, 10, 104 kpa oraz na podstawie art.. 3, 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 228; poz. 2255 oraz z 2004 r., Nr 35, poz. 305 i Nr 64, poz. 593 oraz Dz. U. Nr 86, poz. 732 z dnia 17 maja 2005 r. oraz Dz. U. Nr 267, poz. 2260 z dnia 29 grudnia 2005 r. oraz z póź. zm) oraz § 8 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. oraz 18 lipca 2006 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 45, poz. 433 oraz z 2004 r. Dz. U. Nr 213, poz. 2162 oraz Dz. U. Nr 105, poz. 881 z dnia 2 czerwca 2005 r., Dz. U. 130, poz. 903 oraz z póź. zm.) odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł wraz ze składkami na - ubezpieczenie społeczne w wysokości [...] zł od stycznia [...] roku z tytułu sprawowania opieki nad Panem J.B.legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uzasadnienia decyzji wynika, iż M.J. wnioskiem z dnia [...] wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz ze składkami na ubezpieczenie społeczne z tytułu sprawowania opieki nad J.B., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...]

Z ustaleń organu I instancji wynika, iż J.B. jest sierotą zupełną, gdyż oboje rodzice nie żyją, jedynakiem, kawalerem, osobą bezdzietną, nie posiadającą rodziny w linii prostej i bocznej. W stosunku do wnioskodawczyni męża R.J. – J.B. jest synem jego siostry A.B., natomiast R..J. jest jedyną najbliższą żyjącą osobą z rodziny. Jednocześnie organ I instancji zaznaczył, iż świadczenie pielęgnacyjne R.J. nie przysługuje z powodu pobierania zasiłku dla bezrobotnych z Biura Pracy w [...]. Z chwilą powstania niepełnosprawności przez J.B., wnioskodawczyni sprawuje całodobową opiekę nad chorym, co wynika z załączonej dokumentacji.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] roku, Sygn. akt III RNs [...] ustanowiono opiekę prawną dla całkowicie ubezwłasnowolnionego J.B. i obowiązki opiekuna powierzono małżonkom: R. i M.J.zam. [...].

Powołując się na treść art. 17 ust 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz ust. 1a który mówi, że osobie innej niż spokrewniona

w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1, organ I instancji uznał, iż skarżąca nie należy do kręgu osób, którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie organu wnioskodawczyni jest opiekunem prawnym, nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec J.B., a tylko opiekunowi faktycznemu dziecka może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne. Organ też wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 14 cyt. ustawy przez opiekuna faktycznego dziecka rozumie się osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem jeżeli wystąpiła do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.J., która podniosła, że w prawie polskim nie jest sprecyzowana definicja opiekuna faktycznego, ale przyjmuje się że opiekun faktyczny - jest to osoba wykonująca bez obowiązku ustawowego, stałą pieczę np. nad dzieckiem, nad pacjentem, który ze względu na stan zdrowia jest niezdolny do samodzielnej egzystencji itd.

Wskazała, że jest i opiekunem prawnym i opiekunem faktycznym osoby, która jest całkowicie ubezwłasnowolniona, a więc jej status prawny, to dziecko poniżej 13-tego roku życia, a więc w jakimś sensie sprawuje opiekę faktyczną nad dzieckiem i jest opiekunem faktycznym osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji również ze względu na stan zdrowia.

Reasumując powyższe zdaniem skarżącej zgodnie z art. 3, ust. 14 ustawy

o świadczeniach rodzinnych-jest opiekunem faktycznym dziecka (całkowite ubezwłasnowolnienie), ale przysposobić go nic może bo jednak jest osobą dorosła,

a polskie prawo nie przewiduje przysposobienia osoby dorosłej. Ten punkt zdaniem strony sam, w sobie budzi sprzeczności i wymaga indywidualnego spojrzenia na sprawę i jej indywidualnego rozstrzygnięcia.

Strona również nie zgodziła się z interpretacją OPS, że nie jest rodziną dla J.B.. Powołując się na to, że będąc żoną krewnego J.B., który jest jedynym, żyjącym bratem jego matki, jest spowinowacona z J.B., a więc zarówno on jak i wnioskodawczyni są członkami tej samej rodziny.

Dalej odwołująca wywodziła, że opieka jest instytucją prawną, regulowaną

w polskim kodeksie rodzinnym i opiekuńczym z 1964 r. polegającą na roztaczaniu pieczy nad osobami, które z jakichkolwiek przyczyn cechują się nieporadnością, nie

są w stanie prowadzić samodzielnie życia. W prawie polskim nie występuje legalna definicja rodziny, czy też najbliższych członków rodziny. Art. 446 § 3 k.c. oraz

na gruncie art. 166 Kodeksu zobowiązań Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 kwietnia 2005 r., sygn. akt NCK 648/04 wykazał, iż pojęcie najbliższej rodziny należy rozumieć szeroko i definiując pojęcie rodziny można użyć następujących kryteriów: pokrewieństwo, małżeństwo, przysposobienie, powinowactwo, rodzina zastępcza

i pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym. Sąd w dalszej części wskazuje, iż można definicję rodziny jako najmniejszej grupy społecznej, powiązanej poczuciem bliskości i wspólności osobistej i gospodarczej, wynikającej nie tylko z pokrewieństwa. Najbliższymi członkami rodziny w rozumieniu art. 446 § 3 k.c. w zależności od sytuacji, niekoniecznie musi być najbliższy krewny wobec czego odwołująca i jej mąż są najbliższymi krewnymi i powinowatymi.

W skutek rozpoznania odwołania z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu

I instancji.

Organ odwoławczy potwierdził ustalenia faktyczne organu I instancji i uznał

że skarżąca w świetle art. 17 ust. 1 i 1 a; nie jest osobą upoważnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Powołując się na treść art. 17 ust 1 i 1 a organ odwoławczy stwierdził, że M.J. nie jest rodzicem J.B.. Nie jest też osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny bowiem w myśl art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Krewnym w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej (art. 61 k.r.o). Skarżąca nie może być też uznana za opiekuna faktycznego dziecka gdyż zgodnie z art. 3 ust. 14 cyt. ustawy przez opiekuna faktycznego dziecka rozumie się osobę, faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do Sądu rodzinnego o przysposobienie. Przysposobić natomiast można osobę małoletnią (art. 114 § 1 k.r.o) natomiast J.B. nie jest osobą małoletnią.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że M.J. nie kwalifikuje się

do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad J.B..

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M.J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, której zarzuciła niezgodność z art. 32 Konstytucji RP. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. w którym Trybunał uznał, że art. 17 ust. 1 ustawy

z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny jest nie zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Nadto skarżąca wskazała, że tę sprawę należy rozpatrywać indywidualnie

z uwagi na to, że w przepisie określającym opiekę faktyczną oraz zasady przysposobienia, doszło do niedopełnienia ustawodawczego ponieważ zasady określane w przepisach określających opiekę faktyczną oraz zasady przysposobienia uniemożliwiają skarżącej uzyskanie statusu opiekuna faktycznego. Z jednej strony J.B. jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie, jego status prawny jest jak u dziecka poniżej 13 – tego roku życia, a z drugiej strony jest osobą pełnoletnią, której przysposobić nie można, tym samym zamykając drogę skarżącej do nabycia prawa do świadczenia.

Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjnym, z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

W odniesieniu do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem tj. z obowiązującym w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego i procesowego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest rozstrzygnięcie czy skarżąca M.J. może być beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad siostrzeńcem jej męża, J.B., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Materialnoprawną podstawę tego sporu stanowią przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w wersji obowiązującej na dzień wydawania decyzji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Art. 13 pkt 1 lit b) ustawy z 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 219, poz. 1706)

z dniem 1 stycznia 2010 r. wprowadził ust. 1a art. 17 w brzmieniu "osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1".

Jeżeli chodzi o treść art. 17 ust 1 ustawy w którym mowa o obowiązku alimentacyjnym wprowadzony został do tego aktu mocą art. 1 ust. 8a ustawy z dnia

17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U Nr 223, poz. 1456), a następnie mocą art. 13 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219,

poz. 1706) doprecyzowany. Ustawa wprost odwołuje się do definicji zawartej w k.r.o., która ma brzmienie następujące: obowiązek dostarczania środków utrzymania,

a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.).

Obowiązek alimentacyjny wynika z więzi rodzinnych. Ma on na celu zapewnienie koniecznych środków utrzymania i wychowania członkom rodziny, która w ten sposób utrwala i umacnia wzajemne stosunki. Obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej -tylko rodzeństwo, Jeśli chodzi o powinowatych, obowiązek alimentacyjny obciąża jedynie ojczyma i macochę z jednej strony i pasierbów z drugiej strony na zasadzie wzajemności. Obowiązek alimentacyjny obciąża również wzajemnie małżonków, niebędących osobami spokrewnionymi. Jeśli chodzi o krewnych w linii prostej, nie ma znaczenia stopień pokrewieństwa, obciążone są zarówno dzieci, jak i wnuki, prawnuki, z drugiej strony natomiast rodzice, dziadkowie, pradziadkowie etc. Ograniczeniu podlega natomiast pokrewieństwo boczne, z którego obowiązkiem alimentacyjnym obciążone jest jedynie rodzeństwo. Powinowactwo, w odróżnieniu od pokrewieństwa jest wyłącznie więzią prawną.

Nie jest kwestią sporną że skarżąca ubiega się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad siostrzeńcem jej męża będącym osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Siostrzeniec jest co prawda względem skarżącej osobą powinowatą, jednakże fakt ów nie wyczerpuje przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przepis art. 17 ust. 1 niejednokrotnie był przedmiotem sporów toczących się zarówno przed sądami administracyjnymi, jak również przedmiotem zagadnień przedstawianych Trybunałowi Konstytucyjnemu. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że cytowany uprzednio art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Interpretacja ta jednak wyraźnie stanowi o osobach obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. Zauważyć należy, że wyrokiem z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05 Trybunał podkreślił, iż prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ar. 128 k.r.o. Mimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie zawężenia kręgu osób, jakim przyznane zostać może świadczenie pielęgnacyjne, zauważyć należy, iż istnienie obowiązku alimentacyjnego jest przesłanką obligatoryjną przyznania świadczenia, a rozciąganie tego obowiązku na obowiązek skarżącej względem siostrzeńca jej męża wydaje się interpretacją zbyt daleko idącą - nawet w przypadku założenia, iż wykładnia literalna nie powinna mieć w niniejszej sprawie prymatu. Podkreślić przy tym należy, iż sądy administracyjne nie są organami orzekającymi o konstytucyjności bądź niekonstytucyjności obowiązujących przepisów prawa. Sąd orzeka jedynie o zgodności bądź niezgodności wydanego aktu z obowiązującym przepisem prawa materialnego, stanowiącym jego podstawę na dzień wydania, jak również z obowiązującymi przepisami procedury, zastosowanymi w postępowaniu. Podkreślenia wymaga,

iż orzekając, Sąd nie opiera rozstrzygnięcia na zasadach sprawiedliwości i słuszności społecznej, do zadań jego należy jedynie kontrola legalności.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż organy orzekające o przyznaniu, bądź nieprzyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie posiadają w tym zakresie swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń. Brak spełnienia przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Mimo, iż zrozumiałe jest rozgoryczenie skarżącej, iż nie może liczyć na przyznanie świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, z którym czuje się emocjonalnie związana, mimo iż nie jest on jej krewnym, fakt ów pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, organy bowiem obu instancji, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, wydając decyzje prawa nie naruszyły.

Z uwagi na powyższe, wobec braku przesłanek uwzględnienia skargi, Sąd

na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.